轉載。

何磊 老楊

我國安全生產(chǎn)固有的體制機制陳疴導致了安全生產(chǎn)執法人員在執法過(guò)程中時(shí)常陷入到“兩難”的境地，綜合監管如是，隱患排查亦如是，事關(guān)執法本源初衷的寬嚴傾向選擇亦是如此。

“嚴格執法”從來(lái)都是行政執法的首要原則和法律底線(xiàn)，而時(shí)下的“寬松的營(yíng)商環(huán)境”、“寧靜日”則要求不得檢查、不得執法、不得處罰，這就導致安全生產(chǎn)執法人員陷入到了“兩難”的逼仄困境：嚴格執法，違反營(yíng)商環(huán)境規定，寬松對待，又違背了執法的初衷。

最為關(guān)鍵的是，如果因為不得檢查、不得執法、不得處罰，所導致的生產(chǎn)安全事故，執法人員一樣要背負失職瀆職的責任追究，不會(huì )因為營(yíng)商環(huán)境因素而手下留情，而如果在營(yíng)商環(huán)境條件下強行開(kāi)展執法處罰，又會(huì )被有關(guān)部門(mén)按照“明知故犯”去追究相應責任，換句話(huà)說(shuō)，安全生產(chǎn)執法人員無(wú)論如何去選擇，結果都是錯的!

嗚呼哀哉，原本正常的行政執法活動(dòng)，安全生產(chǎn)執法人員缺失左右為難，卻猶如在鋼絲繩上起舞，稍有不慎，就會(huì )跌入萬(wàn)丈深淵。

各級領(lǐng)導講話(huà)中出現的“既要嚴格守住執法底線(xiàn)，又要為設身處地為企業(yè)著(zhù)想”，要“統籌經(jīng)濟發(fā)展和安全生產(chǎn)”，原本屬于高屋建瓴的正確理念，只是說(shuō)起來(lái)朗朗上口，做起來(lái)談何容易？嚴格執法與寬松執法本就是不可調和的矛盾體。兩害相較取其輕，在現行政策規定不變的情況下，安全生產(chǎn)執法人員只能采取優(yōu)化執法技術(shù)的方法，最大限度地實(shí)現二者的平衡，最大程度的化解因此帶來(lái)的不利影響。

嚴格執法從來(lái)都是行政執法的首要基本原則和必須堅守的法律底線(xiàn)，且執法寬松軟問(wèn)題一直都是安全生產(chǎn)監管不力的重要表現。安全生產(chǎn)執法作為應急管理部門(mén)監管工作的基礎性抓手，是促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢持續向好和遏制重特大事故發(fā)生的重要監管支撐。應急管理系統多年來(lái)一貫的口號主張都是“嚴格執法”、“從嚴從重打擊違法行為”應急管理系統從上到下的“堅決杜絕只檢查，不執法，只執法，不處罰”，都指向了“嚴字當頭”，從嚴從重嚴厲打擊安全生產(chǎn)違法違規行為幾乎成為了安全生產(chǎn)執法人員的鏗鏘誓言，甚至于很多地區為了遏制“只檢查，不執法，只執法，不處罰”現象，根據檢查頻率和處罰數額進(jìn)行排名，尤其是重特大生產(chǎn)事故發(fā)生后，從上到下幾乎全部充斥了一種聲音，就是“從嚴從重大執法、大檢查、大排查”。

2021年《安全生產(chǎn)法》將“嚴字當頭”推向了一個(gè)新頂峰。2021年《安全生產(chǎn)法》修改后的一個(gè)最大的亮點(diǎn)就是“嚴字當頭”，可謂是“空前嚴厲”，從處罰內容、處罰區間和處罰種類(lèi)等方面全方位加大了對于安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰力度，最高處罰上限達到了前所未有的“一億元”，且全法改變和壓縮了之前處罰條款內容的“可以處罰”的可選擇空間，幾乎所有的2021年《安全生產(chǎn)法》羅列的安全生產(chǎn)違法之行為都屬于“必罰項”，沒(méi)有可以“酌定”的空間，甚至設定了“按日連續處罰”、“實(shí)施關(guān)閉的具體條件”等嚴格條款，嚴字當頭、空前嚴厲的2021年《安全生產(chǎn)法》本來(lái)是無(wú)可厚非的，通篇灌注的“重典治亂”思想、全面加大對于安全生產(chǎn)違法行為的打擊力度能夠更好地維護廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，能夠更好地促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢的持續穩定好轉，也能夠最大化地體現《安全生產(chǎn)法》的立法初衷。安全生產(chǎn)從來(lái)都是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位最大的“效益”，加大對于安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰力度從本質(zhì)上說(shuō)也是為了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的長(cháng)久永續化發(fā)展，因此2021年《安全生產(chǎn)法》必須要嚴格執行，這是落實(shí)現代法治精神的基本前提。

因為執法不嚴導致的生產(chǎn)安全事故責任追究擴大化的問(wèn)題由來(lái)已久，實(shí)踐中安全生產(chǎn)監管執法人員因為執法不嚴、違法不究等行為給被責任追究的案例可謂比比皆是，在這樣的安全生產(chǎn)執法一貫“嚴字當頭”地影響下，嚴格執法幾乎成為了安全生產(chǎn)執法人員不敢稍加觸碰的“高壓線(xiàn)”所謂的“不檢查”、“不處罰”幾乎成了責任追究的敲門(mén)磚。

經(jīng)濟發(fā)展從來(lái)都是社會(huì )運轉的基石。當前所面臨的是全球經(jīng)濟發(fā)展整體趨于下行和國內新冠疫情持續肆虐的大形勢，在國內外經(jīng)濟低迷形勢影響下，國內很多的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位幾乎都面臨著(zhù)產(chǎn)業(yè)效益低下、生產(chǎn)規模萎縮、發(fā)展動(dòng)力不足的嚴峻態(tài)勢，時(shí)下的很多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位根本無(wú)法承受來(lái)自現行《安全生產(chǎn)法》空前嚴厲的行政處罰。尤其是在某些地方經(jīng)濟持續低迷的基層縣鄉，促進(jìn)所在區域內生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的扭虧為盈和發(fā)展盈利幾乎成了地方政府的頭等大事。

雖然我們在理論暢談中，總是會(huì )說(shuō)，“安全生產(chǎn)從來(lái)都是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位最大的“效益”，加大對于安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰力度從本質(zhì)上說(shuō)也是為了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的長(cháng)久永續化發(fā)展，”但是從短期來(lái)看，安全生產(chǎn)的檢查處罰，動(dòng)輒停產(chǎn)停業(yè)整頓，處以較大數額經(jīng)濟處罰，這在實(shí)際上對于企業(yè)的經(jīng)濟效益發(fā)展是產(chǎn)生了消極影響的，因此安全生產(chǎn)執法就這樣成為了營(yíng)商環(huán)境寬松打造過(guò)程中實(shí)際上的“攔路虎”。

在這樣的條件下，寬松的營(yíng)商環(huán)境就成了政府應付當下局勢的首選良策，為了營(yíng)商環(huán)境的打造，很多地區限制了執法部門(mén)的執法力度幅度，有些地方甚至規定，給企業(yè)要有“寧靜日”所謂的寧靜日，就是在限定的時(shí)間期間內，不允許執法部門(mén)去企業(yè)進(jìn)行執法檢查，更遑論行政處罰了，如果執法部門(mén)或者執法人員違法了營(yíng)商環(huán)境規定，動(dòng)輒嚴厲制止，甚至是予以責任追究，其中在很多地區，安全生產(chǎn)執法也是屬于限制范圍之內的。

面對安全生產(chǎn)執法和企業(yè)效益發(fā)展之間的矛盾沖突問(wèn)題，各級領(lǐng)導講話(huà)中總是頻頻出現“既要嚴格守住執法底線(xiàn)，又要為設身處地為企業(yè)著(zhù)想”，要“統籌經(jīng)濟發(fā)展和安全生產(chǎn)”，只是這些“統籌”作為頂層設計無(wú)可厚非，作為具體操作性質(zhì)的一線(xiàn)執法來(lái)說(shuō)，就屬于左右為難的選擇困境了。嚴格執法與不檢查不處罰本身就是一對不共戴天的天敵，既能守住執法底線(xiàn)，又能打造寬松營(yíng)商環(huán)境，這讓具體執行的執法人員根本就是陷入到迷茫惘然之中。原本執法人員也可以象其他執法部門(mén)一樣，選擇“躺平”，稀里糊涂的面對和處理這二者的矛盾，只可惜在安全生產(chǎn)執法領(lǐng)域，有一個(gè)始終都揮之不去的懸頭利劍，那就是生產(chǎn)安全事故發(fā)生后的失職瀆職責任追究。

比如在2021年《安全生產(chǎn)法》嚴字當頭空前嚴厲的情況下，基層的應急管理人員面對的是“兩難”境地：一方面2021年《安全生產(chǎn)法》作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域內的基本法律必須要不折不扣的嚴格執行，必須要根據2021年《安全生產(chǎn)法》空前嚴厲的處罰條款對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的違法行為實(shí)施處罰，另一方面地方政府極力推動(dòng)的“保經(jīng)濟、促發(fā)展”政策壓力又促使基層的應急管理人員不敢實(shí)施處罰、不愿實(shí)施處罰，甚至是不能實(shí)施處罰。一方面拒不執行《安全生產(chǎn)法》就會(huì )導致明確的行政執法失職瀆職責任追究，另一方面嚴格貫徹執行安全生產(chǎn)法》就會(huì )帶來(lái)當地社會(huì )“天怒人怨”的整體社會(huì )壓力。

再比如營(yíng)商環(huán)境在政策執行中的“寧靜日”，寧靜日是不允許執法部門(mén)去企業(yè)進(jìn)行執法檢查，但是寧靜日期間事故是不可能同時(shí)被拒之門(mén)外的，生產(chǎn)安全事故的發(fā)生在寧靜日期間也是“隨機態(tài)”，這里最關(guān)鍵的問(wèn)題時(shí)，如果如果企業(yè)寧靜日期間出了事故，那算不算執法人員按履職盡責來(lái)理解呢？會(huì )不會(huì )因為營(yíng)商環(huán)境因素而對執法人員手下留情，法外開(kāi)恩？當下，這個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注和認真思考！

安全生產(chǎn)執法人員在開(kāi)展執法活動(dòng)時(shí)會(huì )時(shí)常遇到兩難逼仄、左右為難的尷尬境地，包括責任追究擴大化、綜合監管的實(shí)操性界定、執法對象究竟是隱患？還是違法行為?、嚴格執法與營(yíng)商環(huán)境的艱難選擇等。其根本原因在于歷史傳承下來(lái)的體制機制的長(cháng)期束縛，一個(gè)重要原因就是法律理念和執法技術(shù)的生澀落后。體制機制問(wèn)題是安全生產(chǎn)執法人員無(wú)力改變的客觀(guān)現狀，長(cháng)期等待上級部門(mén)頂層設計的完善改觀(guān)也絕非應對當下的萬(wàn)全之策，但是法律理念的圓轉適用和執法技術(shù)的靈活運用卻可以最大程度的彌補體制機制漏洞，也能在頂層設計完善改變之前實(shí)現初步破冰。因此安全生產(chǎn)執法人員面臨天天發(fā)生的體制機制疑難，與其長(cháng)吁短嘆，怨天尤人，不如從法律本源出發(fā)，依靠法律理念的圓轉適用和執法技術(shù)的靈活運用來(lái)破解多年頑固存在的“兩難逼仄”困境。

嚴格執法與寬松執法絕對是一對不可調和的矛盾體，如果一味糾結于選擇A，還是選擇B的問(wèn)題，那么即便是窮盡手段，也無(wú)法做出讓矛盾雙方都滿(mǎn)意的解決方案。但問(wèn)題的關(guān)鍵是這一矛盾體每天都在真實(shí)的發(fā)生著(zhù)，安全生產(chǎn)執法人員與其糾結于如何選擇的問(wèn)題，不如從自身的工作實(shí)際出發(fā)，利用執法技術(shù)的靈活運用實(shí)現破冰之旅，雖然這樣的破冰之旅并非除根之策，但至少能為自身的盡職盡責提供了相應的證據或者理由。

一、“痕跡主義”+“履職情況的書(shū)面記載”+“職責清單實(shí)效化”的綜合適用。

實(shí)踐中，解決“嚴格執法，違反營(yíng)商環(huán)境規定，寬松對待，又違背了執法的初衷”的逼仄兩難困境問(wèn)題，在面對既有法律和政策矛盾沖突情況無(wú)力改變的前提下，只能通過(guò)個(gè)人層面法律理念和執法技術(shù)來(lái)積極應對，就是需要“痕跡主義”+“履職情況的書(shū)面記載”+“職責清單實(shí)效化”的綜合適用。簡(jiǎn)而言之，就是要通過(guò)職責清單和履職書(shū)面記載的法律效力，來(lái)對抗“營(yíng)商環(huán)境”“寧靜日”中，不允許去企業(yè)檢查處罰的“該去檢查的沒(méi)去檢查”責任追究。

舉個(gè)例子，應急管理行政執法都要求制定《年度監督檢查計劃》，在《計劃》中，對于應該檢查的企業(yè)詳細列明，但是在具體實(shí)施中，根據當地政策的變動(dòng)，應當及時(shí)予以調整和刪減，這也是《年度監督檢查計劃》制定和實(shí)施的法定要求，以此來(lái)尋求予以對抗的“抗辯理由”，此外，有鑒于目前關(guān)于這個(gè)“單”的合法性認定黨紀法律并沒(méi)有明確的限制性規定，這就需要在實(shí)踐中依靠原理演化應用，這就是適用中的具體化要求，在“營(yíng)商環(huán)境”“寧靜日”中不能拘泥于上綱上線(xiàn)的文件規定，應當在履職書(shū)面記載中將“該去檢查的，沒(méi)去檢查”的客觀(guān)證據理由予以具體突出出來(lái)。另外，在其他的現場(chǎng)執法檢查中，兩名執法人員可以將具體的現場(chǎng)檢查情況詳細羅列出來(lái)，包括檢查依據、檢查內容，檢查時(shí)間，檢查實(shí)際情況，問(wèn)題處理情況等，此時(shí)就得到了“雖然沒(méi)去檢查政策不允許的企業(yè)，但是在工作日內已經(jīng)履職盡責”的另一種抗辯理由。這里需要注意的是，將具體的現場(chǎng)檢查情況詳細羅列的形式可以是“流水賬”，也可以用應急管理執法文書(shū)中“現場(chǎng)檢查記錄”文書(shū)，這些文字記載的生命力在于一是兩名執法人員必須簽字和寫(xiě)上日期，二是必須養成長(cháng)期如一的工作習慣，據此這些“書(shū)面記載”就在一定程度上具有了動(dòng)態(tài)化“職責清單”的實(shí)際效力了，這也是促使監管人員尤其是一線(xiàn)執法人員留存工作痕跡、留存書(shū)面證據的良好工作習慣的集中體現。

這里需要說(shuō)明的是，“痕跡主義”并非近年來(lái)學(xué)者強烈批判的“非要留下痕跡”的形式主義，筆者僅僅是借用了這一稱(chēng)謂，目的是養成留下履職盡責證據的習慣和思維，而絕非盲目教條、事事要求格式化的形式主義。法律的實(shí)踐意義在于將原則性的規定在具體案例中體現出來(lái)，我們可以在應急管理的實(shí)踐中以此為盡職履責的最高依據，通過(guò)多種形式的權責清單來(lái)固定自身的職責范圍，從而達到“單”清晰、責清晰，一定程度上避免追責的擴大化傾向。

二、執法技術(shù)的靈活運用

2021年《安全生產(chǎn)法》修改后的“嚴字當頭”確實(shí)是無(wú)可厚非的，安全生產(chǎn)從來(lái)都是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位最大的“效益”，加大對于安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰力度從本質(zhì)上說(shuō)也是為了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的長(cháng)久永續化發(fā)展，因此2021年《安全生產(chǎn)法》必須要嚴格執行，這是落實(shí)現代法治精神的基本前提。但是嚴格執行并非是“機械執行”，也不是緊扣字眼的“照本宣科”式執行，關(guān)鍵在于科學(xué)化、體系化、精準化的執行，《安全生產(chǎn)法》雖然從處罰內容、處罰區間和處罰種類(lèi)等方面全方位加大了對于安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰力度，導致了基層應急管理執法人員在實(shí)施行政處罰時(shí)的畏首畏尾和無(wú)所適從，但是《安全生產(chǎn)法》并不是應急管理行政執法所必須唯一遵守的法律，且《安全生產(chǎn)法》在具體實(shí)施行政處罰的過(guò)程中是有很多技巧可以參考使用的。  

首先同樣是在2021年完成修訂的《行政處罰法》第三十三條規定：違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。這就在事實(shí)上首度確立了“首違不罰”和“無(wú)過(guò)錯不罰”的處罰適用制度。《行政處罰法》與《安全生產(chǎn)法》實(shí)質(zhì)上是一般法和特別法的關(guān)系，雖然從沖突原則上來(lái)看，作為特別法的《安全生產(chǎn)法》要優(yōu)先于作為一般法的《行政處罰法》，但是如果在相互之間不沖突的條件下，作為一般法的《行政處罰法》的一些制度規定，同樣適用于作為特別法的《安全生產(chǎn)法》之中，這就需要針對具體情況完成兩部法律規定之間的“跨接”，換句話(huà)說(shuō)，可以在嚴格執行《安全生產(chǎn)法》嚴格處罰的同時(shí)，貫徹執行《行政處罰法》關(guān)于“首違不罰”和“無(wú)過(guò)錯不罰”的處罰適用制度規定。

其次是行政處罰的裁量考量，根據“過(guò)罰相當”基本法律原則規定，這個(gè)行政處罰的裁量和考量是需要綜合考慮各種情形和因素的。《行政處罰法》第三十二條規定　當事人有下列情形之一，應當從輕或者減輕行政處罰：（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的；（三）主動(dòng)供述行政機關(guān)尚未掌握的違法行為的；（四）配合行政機關(guān)查處違法行為有立功表現的；（五）法律、法規、規章規定其他應當從輕或者減輕行政處罰的。這實(shí)際上就是法定的從輕減輕因素考量規定，其中第一項“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的”在應急管理行政執法領(lǐng)域就非常常見(jiàn)，因此在嚴格按照2021年《安全生產(chǎn)法》實(shí)施行政處罰的同時(shí)，也可以重點(diǎn)考量法定的從輕減輕因素。在實(shí)踐中，應急管理行政執法人員往往因為自身法律知識素養的限制，在實(shí)施處罰的過(guò)程中不能做到面面俱到和首尾兼顧，這就需要我們的應急管理行政執法人員科學(xué)化、體系化、精準化的實(shí)施行政處罰。

實(shí)踐中，通過(guò)法律理念的圓轉適用和執法技術(shù)的靈活運用并非一朝一夕之功，而是需要進(jìn)行相應的行政措施予以固化和培育，因此可做如何工作建議：

一方面加大對應急管理行政執法人員的實(shí)操性業(yè)務(wù)培訓，尤其是《行政處罰法》等《安全生產(chǎn)法》以外的綜合性法律法規的培訓教育，培訓教育中不能逐字逐句的泛泛解讀，應當結合《安全生產(chǎn)法》和行政處罰實(shí)踐中的疑難問(wèn)題進(jìn)行針對性講解，真正困擾廣大應急管理執法人員開(kāi)展執法工作的難題不在于對法條文字的疏于理解，而是在于對于因為法律規定在實(shí)踐應用中產(chǎn)生的各種疑難雜癥，尤其是針對基層應急管理執法人員的教育培訓，空洞化、教條化、形式化的言辭說(shuō)教對于直接開(kāi)展執法具體業(yè)務(wù)的基層應急管理執法人員可謂是用處不大，基層應急管理執法人員真正如饑似渴的就是現實(shí)中各種執法疑難問(wèn)題的解決思路和解決方法，通過(guò)綜合化的教育培訓促使應急管理行政執法人員科學(xué)化、體系化、精準化的實(shí)施行政處罰；

另一方面就是放大應急管理行政執法人員的“情節考量”工作環(huán)節，建議省級應急管理部門(mén)制定出臺詳細的《應急管理行政處罰情節考量規則》，對全省的應急管理系統行政執法人員的情節考量工作環(huán)節進(jìn)行規范和強化，其中將法定從輕或者減輕行政處罰作為必須考量的因素予以突出；

第三個(gè)方面就是通過(guò)案例指導、案卷評查等方式充分完善應急管理行政執法人員的執法技巧，比如說(shuō)“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的”在應急管理行政執法領(lǐng)域的應用，可以將情形認定的重點(diǎn)放在“主動(dòng)”上，合理劃分被處罰當事人行為表現方面的“主動(dòng)”時(shí)間節點(diǎn)，一般情況下將行政機關(guān)關(guān)于“違法行為”的書(shū)面告知之前的所有消除或者減輕違法行為危害后果的行為，都可以視為“主動(dòng)”，以此執法技巧的應用和完善來(lái)進(jìn)行真正“過(guò)罰相當”的行政處罰。

營(yíng)商環(huán)境打造體現了“小政府、大社會(huì )”的現代主義行政施政理念，“寧靜日”政策也是有效復蘇經(jīng)濟初、促進(jìn)企業(yè)效益提升的一項應急之策，只是安全生產(chǎn)執法與其它的執法活動(dòng)不同，生產(chǎn)事故責任追究對于監管執法者的壓力可謂是與日俱增。這就要求安全生產(chǎn)執法人員統籌把握嚴格執法和寬松執法的限度，既要嚴格守住執法底線(xiàn)，又要為設身處地為企業(yè)著(zhù)想，只是這種“統籌”偏重于戰略層面，整天奔波在執法一線(xiàn)的安全生產(chǎn)執法人員來(lái)說(shuō)，實(shí)在是一種無(wú)法企及的高度，因此解決這個(gè)問(wèn)題的根本之策在于中央層面出臺相關(guān)的政策解釋?zhuān)?strong style="margin: 0px; padding: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; overflow-wrap: break-word !important;">一是立足于發(fā)現問(wèn)題解決問(wèn)題，把它當做一種急需解決的現象來(lái)敘述；二是究其原因，并不是頂層設計問(wèn)題，而是地方政府領(lǐng)導處于發(fā)展經(jīng)濟的考慮，對頂層設計理解偏頗導致；三是追責問(wèn)責部門(mén)的慣性思維對安監干部容錯機制不到位。而在相關(guān)政策解釋出臺之前的空檔期內，只能依靠法律理念的圓轉適用和執法技術(shù)的靈活運用來(lái)最大程度地實(shí)現矛盾沖突的均衡，即便如此，有關(guān)的決策部門(mén)也需要做出一定的努力，才能真正實(shí)現既嚴格執法、又維護了寬松的營(yíng)商環(huán)境，最關(guān)鍵的是也能在一定程度上保護了安全生產(chǎn)執法人員的正當權益。