化工園區安全管理探討：歐美國家的安全監管方式
轉載：蘇德亮
不論是化工生產(chǎn)還是安全監管，國人都喜歡向歐美等發(fā)達國家學(xué)習。今天，我們就來(lái)梳理一下美國以及歐洲的過(guò)程安全管理（PSM）的發(fā)展歷程。希望能給大家帶來(lái)啟示！
Process Safety Manegement，簡(jiǎn)稱(chēng)PSM 過(guò)程安全管理在美國始于1984年的印度博帕爾事故。雖然事故不發(fā)生在美國，但聯(lián)碳公司畢竟是美國公司。而且，作為當時(shí)世界上規模僅次于巴斯夫的化工帝國也因此轟然崩塌，令人噓唏。事故發(fā)生后，美國很快通過(guò)了《清潔空氣法案》。別被這個(gè)名字誤導，這個(gè)法案基本上澄清了以下三件事： 1. 美國OSHA負責管理好企業(yè)，防止發(fā)生重大事故； 2. 環(huán)保署負責管理好事故，不要影響到工廠(chǎng)外部； 3. 成立一個(gè)獨立調查組CSB（Chemical Safety and Hazard Investigation Board化工安全與危害調查委員會(huì )）負責監督OSHA和環(huán)保署更好地運行。 這三條是美國標準的國會(huì )法案模板，管理要求加審核員模式。 博帕爾事故后，OSHA于1990年通過(guò)了29 CFR 1910 119（高?；て髽I(yè)過(guò)程安全管理規定）,簡(jiǎn)稱(chēng)PSM?，F在為人熟知的過(guò)程安全14個(gè)模塊由此產(chǎn)生。環(huán)保署（EPA）緊隨其后，通過(guò)了40 CFR 68（環(huán)境風(fēng)險管理計劃），簡(jiǎn)稱(chēng)RMP，同樣引用了14個(gè)管理模塊的要求，解決了監管部門(mén)的分工問(wèn)題，即OSHA主廠(chǎng)內，EPA主廠(chǎng)外，應用同一個(gè)體系。 PSM 14個(gè)模塊 OSHA的過(guò)程安全14個(gè)模塊，很好地描述了工廠(chǎng)控制過(guò)程風(fēng)險的各個(gè)方面，也盡可能地列出了相對詳細的管理要求。 但是，仔細研究OSHA的規定，會(huì )有以下三大不足： 具體體現在對PSM的執行和考核沒(méi)有要求，同時(shí)14個(gè)模塊相對獨立，沒(méi)有描述模塊之間的關(guān)聯(lián)性，不能形成完整的管理系統。 這里不得不講一下OSHA的背景，OSHA（美國職業(yè)安全與健康管理局）隸屬美國勞工部，是為了工人爭取利益的部門(mén)，一直以來(lái)制定的法規都是以執法容易為主，比如它會(huì )詳細規定“爬梯每一步間距”這樣的細節。OSHA以往的條例主要以這種規定明確、執法方便、對與錯一目了然的條例為主。而PSM并不是這樣一個(gè)條例，說(shuō)到底PSM需要涵蓋整個(gè)化工系統，適應不同工藝，就沒(méi)有那么容易做到一目了然了。 現實(shí)結果也是如此，OSHA的14個(gè)模塊從工廠(chǎng)管理的各個(gè)環(huán)節入手，確實(shí)描述了如何管好化工生產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節。在建立初期，14個(gè)模塊對美國的過(guò)程安全發(fā)展提供了清晰的方向和指導，但實(shí)際推行卻比較緩慢，企業(yè)推行都是分模塊進(jìn)行的，并沒(méi)有把過(guò)程安全形成管理體系。 管理體系的推行需要一個(gè)類(lèi)似管理指南的文件來(lái)指導企業(yè)，可偏偏OSHA習慣了寫(xiě)執法條例，把指南寫(xiě)成執法條例，留給企業(yè)的是，不知道如何做才能滿(mǎn)足要求。 即便OSHA已經(jīng)盡量把14個(gè)模塊寫(xiě)得容易執法，但是畢竟PSM不是“爬梯間距”那么簡(jiǎn)單。全美的OSHA檢查員中間可以審查PSM的不到百分之一，培訓班開(kāi)了一期又一期，PSM的審核人員依舊急缺。究其原因，與PSM理應是一個(gè)管理體系有直接的關(guān)系。原來(lái)的OSHA執法人員習慣了非此即彼、黑白分明的判斷，如今讓他們來(lái)審核一個(gè)體系，尤其拿到的不是清晰的判例，判斷起來(lái)當然困難。 OSHA在PSM適用性上有一個(gè)化學(xué)品量的閾值，超過(guò)該閾值需要執行OSHA,否則就不用。問(wèn)題出在，一旦超過(guò)該閾值，不論大小，嚴重程度都需要嚴格按照OSHA執行，不需要增加，也不能減少，使其在實(shí)際執行中缺少了彈性。 在接連發(fā)生了2005年德州BP爆炸案、2010年墨西哥灣漏油、2013年德州硝酸銨爆炸等事故后，美國過(guò)程安全管理的執行發(fā)生了轉向。尤其是2005年的德州BP爆炸案后，算是美國PSM管理的一次轉折。事故調查的結果顯示了領(lǐng)導力不足、文化缺陷的問(wèn)題，也顯示出模塊間聯(lián)系的問(wèn)題。 這次事故之后，美國OSHA提出了對與PSM相關(guān)企業(yè)執行情況的NEP（National Emphasis Program），即國家專(zhuān)項檢查計劃。從2007年開(kāi)始針對煉油企業(yè)，之后2010年開(kāi)始針對化工企業(yè)。NEP計劃其實(shí)是一個(gè)以審核推行PSM管理的計劃。幾個(gè)特點(diǎn)如下： 1、NEP審核的是管理體系和最佳實(shí)踐，并非設計要求檢查。 2、NEP的審核員與OSHA審核員并不相同，一般是一個(gè)由資深專(zhuān)家（level 1 auditor）帶隊的小組，且這些審核員清晰地了解PSM管理要求。 3、最終的發(fā)現項（罰單）主要與管理體系有關(guān)。 下圖是一個(gè)發(fā)現項和PSM模塊相關(guān)分類(lèi)： 近10年來(lái)，OSHA推廣過(guò)程安全的主要手段其實(shí)是：利用PSM專(zhuān)業(yè)體系審核推動(dòng)PSM執行。 同時(shí)，2005年BP德州煉油廠(chǎng)爆炸促成了美國企業(yè)開(kāi)始自發(fā)地思考如何把這些分割的模塊連接起來(lái)。CCPS的基于風(fēng)險的過(guò)程安全體系應運而生。CCPS通過(guò)企業(yè)合作，發(fā)布了數以百計的詳細的管理和技術(shù)指南，完整描述了各個(gè)模塊應該是什么樣的管理，現存的最佳實(shí)踐是什么。這些指南使得PSM的執行變得有了指導，而不僅僅是停留在法規層面；同時(shí)，CCPS推出了基于風(fēng)險大小確定管理（RBPS）的理念，也使得PSM體系可以適應于所有工藝。 值得一提的是，CCPS是行業(yè)組織，從行業(yè)角度提出的CCPS PSM指南，正在逐步被OSHA所吸收，變成NEP審核中被檢查的條目。 以上就是美國PSM管理的基本現狀?？梢钥吹?，OSHA的14個(gè)模塊解決了那些要管的問(wèn)題，但是在早期本身執行起來(lái)推動(dòng)力不足；現階段美國OSHA主要依靠NEP PSM體系審核來(lái)推動(dòng)。同時(shí)，CCPS作為一個(gè)行業(yè)組織，提供了大量的細節和可操作的指南，這給了企業(yè)拉一把的力量。這一推一拉之間正在穩步推動(dòng)企業(yè)PSM的發(fā)展。 中國的《化工企業(yè)工藝安全管理實(shí)施導則》（AQ/T3034-2010）基本上就是依照OSHA 14模塊翻譯過(guò)來(lái)的，后被《國家安全監管總局關(guān)于加強化工過(guò)程安全管理的指導意見(jiàn)》（安監總管三[2013]88號）引用，變成了強制執行。但是，導則去掉了兩個(gè)管理模塊，更重要的是刪除了“適用范圍”。在OSHA PSM中規定了對于不同化學(xué)品，當使用量超過(guò)一定量以后，這個(gè)工藝才適用于PSM法規。以及在RMP中，基于事故后果模擬將企業(yè)分為三級進(jìn)行管理，這樣的分級管理考慮都在引入過(guò)程中被刪除了。而這些刪除恰恰導致了第一篇文章中提到的管理邊界問(wèn)題。 總結 美國現在采用的是以管理體系審核為推動(dòng)力、以CCPS行業(yè)協(xié)會(huì )提供管理指南的方式推進(jìn)過(guò)程安全管理，這種推動(dòng)方法多少是OSHA以檢查為主要執行手段的延續，至今美國還在為沒(méi)有足夠的體系審核人員而頭疼。 歐洲的過(guò)程安全管理起源很早，始于英國的Flixborough爆炸。該事故到現在依舊是變更管理（MOC）方面的典型案例。 在那次爆炸之后，由ICI公司工程部門(mén)在上世紀70年代提出的HAZOP（危險與可操作性分析）方法逐步成為化工行業(yè)進(jìn)行風(fēng)險識別的主流方法，通過(guò)對整個(gè)工廠(chǎng)的因果分析來(lái)確定新的或已有的工程方案、設備操作和功能實(shí)現過(guò)程中的危險。 歷經(jīng)幾十年的實(shí)踐應用和發(fā)展完善，HAZOP方法以其系統、科學(xué)的突出優(yōu)勢，在工藝危險識別領(lǐng)域獨占鰲頭，在工業(yè)發(fā)達國家得以廣泛應用。 歐洲政府真正開(kāi)始關(guān)注化工安全，除了來(lái)自博帕爾事故的沖擊，更深的感受來(lái)自一個(gè)意大利的小鎮——塞維索。這里在1976年發(fā)生了嚴重的二噁英泄漏，導致了大面積的廠(chǎng)區外影響。雖然事故沒(méi)有人員傷亡，企業(yè)在這起事故中也沒(méi)有受到太大的直接財產(chǎn)損失，但是由于早期應急不當，造成的外部環(huán)境影響極其嚴重，至今受影響區域的致癌率依舊高于周邊。 由此次事故促成的歐盟立法邏輯簡(jiǎn)單直接：防止重大事故（塞維索指令 I, II, III）。這套指令簡(jiǎn)單明了，那就是“找出可能造成重大事故的危險源” “確定可以有效控制該危險源的管理措施”，以及“為這一危險源單獨制定有效的應急預案” 這樣明確的三步。這套指令在歐盟通過(guò)，并逐步在各國形成了滿(mǎn)足歐盟標準的國家法律。這里就有中國熟悉的”COMAH“(Control of Major Accident Hazards)（重大事故防止法案）。 以上三步說(shuō)來(lái)容易，但是具體執行起來(lái)，其邏輯就和美國OSHA的方法有很大的不同了。具體體現在兩個(gè)方面：“主體責任”和“基于風(fēng)險”。 首先，塞維索強調的基本邏輯是：如果有一個(gè)危險源存在，那么危險源所在的企業(yè)應該比別的任何人都更了解如何管理它；如果不了解，那就去找外部的專(zhuān)家把它搞清楚。對于危險源的危險程度、管理責任、管理方法、管理措施都完全歸于企業(yè)，這是權利和責任一體的“主體責任”。 其次，基于風(fēng)險，歐洲的風(fēng)險評估講究的是：找出重大危險源失效的可能危害情形，并且基于該情形進(jìn)行定量風(fēng)險評估（QRA）。對于危害情形的強調，存在于歐洲過(guò)程安全管控的方方面面。塞維索指令在開(kāi)始之初就給出了關(guān)注的化學(xué)品種類(lèi)和數量閾值，集中關(guān)注于有毒、可燃的危險化學(xué)品，關(guān)注有一定存量的設施和裝置，基于種類(lèi)和量將危險源分為“重大” (Upper Tier)和“一般”（Lower Tier）；對于高低兩級不同的危險源有不同的管理要求。 對于“重大”危險源，要求提供從后果模擬、技術(shù)設計、防護措施（硬件&軟件）、管理措施、應急措施和審核措施全方位的詳細描述，以證明該危險源的風(fēng)險可控。 而對于“一般”危險源，要求則要簡(jiǎn)單很多。塞維索指令經(jīng)歷了兩次升級，總體來(lái)看，管轄的范圍在擴大，劃分也變得更為科學(xué)，對于“重大”危險源管理措施中需要涵蓋的范圍也更加具體。 抓手就是審批和檢查。 對于所有的“重大”危險源，企業(yè)需要證明自己對于危險源是完整了解、設計充分且控制良好的。如何證明？請提供完整的風(fēng)險評估報告給政府審批，在這份報告中需要列舉該危險源所有可能的事故模式；對列舉的事故進(jìn)行后果模擬確認影響范圍，列舉所有可能事故的防護措施，以確認該重大危險源得到了良好的設計；證明所有的風(fēng)險在接受范圍（基于風(fēng)險計算）；并為可能發(fā)生的事故，基于后果模擬的結果制定單獨的應急處置預案。這份專(zhuān)門(mén)針對“重大”危險源的報告叫“Safe Case”, 從內容上看應該翻譯為：危險源安全情形評估報告。 企業(yè)需要在開(kāi)車(chē)調試之前的一定時(shí)期向政府提供每個(gè)“重大”危險源的“Safe Case”，通過(guò)審核之后才可以正式開(kāi)車(chē)。這份報告的應用不僅僅是用于工廠(chǎng)建設調試期間，在工廠(chǎng)運營(yíng)階段，企業(yè)每一年或者兩年會(huì )面臨政府的檢查，所有的政府檢查都基于核查該報告中設計的防護措施是否落實(shí)。 舉例來(lái)說(shuō)：如果報告中記錄了這個(gè)危險源有一個(gè)聯(lián)鎖，那么就需要去檢查聯(lián)鎖的硬件、軟件、測試和有效性。 如果報告中記錄了這里有一個(gè)報警，那就查報警的硬件、軟件、記錄、響應人員、演習，甚至對人員進(jìn)行面試。 企業(yè)如何管理危險源是企業(yè)決定的，但是承諾的管理事項是否到位，是需要政府來(lái)檢查和監管的。當然違反承諾的成本也非常高昂。對于“Safe Case”的違反可能導致企業(yè)直接被關(guān)停。 如果需要對該“重大”危險源的管理進(jìn)行變更，“Safe Case”同樣需要變更，需要重新進(jìn)行一次完整的審批。 有人會(huì )問(wèn)：這不就是中國的安評么？是的，如果僅看兩個(gè)報告的目錄，這份報告的目錄和安評幾乎完全一樣。但是這份報告只針對“重大”危險源，只審批一次，被反復用于檢查，而這份報告中所有的內容都是為這一特定危險源單獨建立的，其詳細程度和可執行程度對比中國通用模板寫(xiě)成的安評是遠為詳細的。 再來(lái)回顧一下管理的邊界。歐盟的做法給出了一個(gè)很好的示例：清晰的責任邊界、清晰的管理重點(diǎn)，以及在重點(diǎn)管轄上極為詳盡和具體。 首先，各國政府制定了重大事故危險源認定辦法。中國的重大危險源認定辦法也是基本基于英國“重大”（Upper Tier）危險源的標準制定的。 接下來(lái)，如何證明設計是考慮充分并且風(fēng)險可控？歐洲各國有大量的技術(shù)指導標準。這些標準大部分是非強制的，但是這些標準僅僅是底線(xiàn)?；诮y一的風(fēng)險計算方法（QRA），企業(yè)需要證明設計中已經(jīng)執行了ALARP（As Low As Reasonable Possible）(盡可能合理的低)原則。 然后，在日常運營(yíng)中，政府會(huì )有專(zhuān)門(mén)的檢查人員到逐個(gè)工廠(chǎng)對已經(jīng)重大危險源的防護措施進(jìn)行檢查，這種檢查涵蓋了功能、檢測、檢驗甚至人員面試，只要是列出風(fēng)險評估的防護措施都需要確定其有效性。如果發(fā)現危險源的防護措施失效，將是重大違規，可能會(huì )罰款甚至直接導致工廠(chǎng)關(guān)閉。 最后，為該危險源制定的專(zhuān)門(mén)的應急措施需要到政府部門(mén)備案。該備案的目的是為了市政應急和工廠(chǎng)應急預案的對接，各個(gè)工業(yè)區、港區、工業(yè)區的應急預案需要考慮與各個(gè)危險源的應急預案有效銜接，即當事故真的發(fā)生，影響已經(jīng)擴散到廠(chǎng)外以后，政府需要知道如何應對。 本人曾經(jīng)審核過(guò)一個(gè)歐洲的化工廠(chǎng)的液氨儲罐泄漏預案，應急預案細致到了當事故發(fā)生時(shí)，政府如何確定隔離范圍、疏散距離，進(jìn)入救援應該走那條路，到了現場(chǎng)的每輛車(chē)的職責。要知道這些預案都是寫(xiě)給社區消防人員的，當事故真的發(fā)生了，消防人員到達現場(chǎng)是立刻可以投入應急的，完全避免了前期的情形偵查的時(shí)間，可以有效的防止事故的擴大。 歐洲的做法與美國形成了很鮮明的對比，一個(gè)推行體系，一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)。 美國這一策略的好處在于，如果所有的公司都良好執行這一體系，那么應該可以很好地降低所有過(guò)程安全事故發(fā)生的可能。但是受制于推行方法和審核人員不足，在這一體系的推行上還不盡如人意，因為近些年美國還是在化工行業(yè)發(fā)生了不少事故。 歐洲策略其實(shí)更多是看重點(diǎn)：先防止重大事故的發(fā)生，然后逐漸擴大同一方法應用的范圍（塞維索I,II,III）,在重大事故防止上更有成效。1、執行難
2、執法檢查難
3、彈性不足
那么，政府如何監督企業(yè)是否執行“基于風(fēng)險”和“主體責任”呢？
關(guān)于執行