一、應急管理體系建設的出發(fā)點(diǎn)

生存和發(fā)展是貫穿個(gè)體生命過(guò)程的永恒主題，基于此，以為人民服務(wù)為宗旨的人民政府，其所服務(wù)的內容也是圍繞這兩個(gè)主題的。這一點(diǎn)從部門(mén)機構的設置中可以得到印證。如軍隊、公安主要是為保障公民生命財產(chǎn)安全，即“生存”；發(fā)改委、教育局則主要聚焦“發(fā)展”。當然，生存和發(fā)展并非完全割裂，生存是發(fā)展的前提，發(fā)展是為了更好的生存，但從政府部門(mén)職責的角度出發(fā)，其必然是有所偏重的。

因此，作為整合了應對地震、臺風(fēng)、森林草原火災等“天災”和生產(chǎn)安全事故“人禍”等職責的應急管理體系，其組建的出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)于“生存”這一主題便是毋庸置疑的。何謂“應急”，應人命關(guān)天之急實(shí)為應急。

那么，這個(gè)基本判斷從何而來(lái)？

簡(jiǎn)而言之，這是因為在應急管理這個(gè)大盤(pán)中，生產(chǎn)安全事故造成的死亡人數遠遠大于自然災害。

雖然生命是不能比較的，但工作總是有重點(diǎn)的。既然應急管理體系是圍繞“生存”這一主題的，那么在此體系中，對民眾生命財產(chǎn)安全造成更為突出傷害的“事故”理應作為主要矛盾來(lái)抓。

“應急管理”，僅從字面理解可知，災害發(fā)生后的應急處置、救援、物資調配、防止災害擴大等是整個(gè)應急管理工作的重要內容。但實(shí)際上，災害預警、即“防患于未然”的預防性工作同樣應當投入大量精力。與此同時(shí)，需要特別指出的是，自然災害的預防與事故的預防是極為不同的，這也導致了安全生產(chǎn)在應急管理體系中的特殊性。具體分析如下：

1.原因對比。天災之所以稱(chēng)之為天災，是因為災害的產(chǎn)生不是人為造成的（雖然核彈爆炸可能引起地震、或是人類(lèi)活動(dòng)導致全球氣候異常、臺風(fēng)頻繁，但人類(lèi)目前尚無(wú)技術(shù)手段制造單個(gè)的、破壞力強的自然災害）。

但事故就不同了，事故的發(fā)生主要是人為原因（人的不安全行為）。筆者在各地應急管理部門(mén)的官網(wǎng)上隨機查閱了20起一般事故調查報告，發(fā)現“從業(yè)人員xx安全意識淡薄，違章作業(yè)······”作為直接原因的。

2.內容對比。天災預防性工作主要是通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現預警和監測，如衛星云圖之于臺風(fēng)、地震波之于地震、降雨量之于洪水。衛星云圖、地震波、降水量等自然因素是客觀(guān)的、量化的、可預判的，是能借助技術(shù)手段實(shí)現“測量”與“預警”的，這也決定了在天災預防中，幾乎可以不用考慮“人”這個(gè)因素。

而在事故預防工作中，“人”這個(gè)因素必須給予極大的關(guān)注，與自然災害因素的可量化監測相比，通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現對人的行為監測、預判，難度太大。因此事故預防更多強調的是通過(guò)管理來(lái)規范人的行為，如制定安全規章制度、對從業(yè)人員培訓教育等。某種程度上看，正是因為人的行為的不可預判，所以安全生產(chǎn)管理的思路大致可以分為三種：

一是減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中人的不安全行為。換言之，就是讓員工少犯錯。人們一般通過(guò)安全教育培訓、安全獎勵機制、違章懲罰制度，即“教、獎、罰”三種方式來(lái)實(shí)現員工少犯錯的目標（更偏重罰、教）。需要注意的是，人們似乎過(guò)于相信安全教育培訓的效用，普遍認為員工安全意識淡薄、違章作業(yè)是因為安全教育培訓不到位造成的。那么，假如某企業(yè)完全按照《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全培訓規定》《安全生產(chǎn)培訓管理辦法》的要求組織開(kāi)展教育培訓，就能避免員工的違章作業(yè)么？事實(shí)上，安全教育培訓對員工的行為作用是存在邊際遞減效應的。越是新員工、新崗位、新設備，安全教育培訓的作用就越大。隨著(zhù)時(shí)間推移，一些老員工則往往產(chǎn)生驕傲麻痹思想，對培訓不上心，認為自己比培訓老師懂得更多，對教育不上心，認為年年講、月月講，自己干了這么多年也沒(méi)出過(guò)事，從而對教育培訓產(chǎn)生抵觸心理。因此，教育培訓是一定要做的，但如何做才能更大的發(fā)揮其作用，才是真正需要花費精力去思考解決的。

二是減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中人的數量。如實(shí)現無(wú)人化車(chē)間。事故最重要的還是為了防止人員傷亡，“千金散盡還復來(lái)”，但人沒(méi)了就再也回不來(lái)了。既然人難免犯錯，人命又如此寶貴，那么通過(guò)技術(shù)手段、用機器代替人，在客觀(guān)上就能降低事故傷害。如果隨著(zhù)科技進(jìn)步，某一天所有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程實(shí)現了自動(dòng)化機械化，那安全生產(chǎn)的本質(zhì)意義也要隨之變化了。

三是即使出現人的不安全行為，相關(guān)防護設施設備能夠避免發(fā)生人員死亡的結果。這一點(diǎn)主要還是通過(guò)技術(shù)手段為員工提供安全保障。

3.結果對比。天災的預防性工作的結果是通過(guò)對災害因素的實(shí)時(shí)監測，預判災害發(fā)生的等級、可能影響的區域、提前發(fā)布預警信息，啟動(dòng)應急預案，協(xié)調救援物資與救援力量，轉移人員財產(chǎn)（即人們對應急管理的一般性理解工作）。防臺抗臺便是一個(gè)很好的例子，而且已經(jīng)相當成熟，從臺風(fēng)的生成、運行軌跡、到登陸的地點(diǎn)，可能帶來(lái)的降水量等，可以說(shuō)人的動(dòng)作都已經(jīng)做在前面了，人們看到的往往是一副眾志成城，保衛家園，嚴陣以待臺風(fēng)來(lái)臨的畫(huà)面。但再精確的預警都不能消滅臺風(fēng)本身，也就是說(shuō)，天災的預防性工作并不能消滅天災本身，只是通過(guò)預警、預判而引發(fā)一系列的應急應對工作。

天災的威力是巨大的，即使已經(jīng)做了充足的應對工作，人員和財產(chǎn)的損失有時(shí)是難以避免的。對人員、財產(chǎn)的損失，民眾的心理上是可以接受的，（除非存在應作為而不作為或慢作為的情況）。追責問(wèn)責是追不了問(wèn)不了老天爺的。同時(shí)，應對天災的過(guò)程總是伴隨著(zhù)大量的媒體鏡頭，能夠得到廣大群眾的關(guān)注。如抗擊臺風(fēng)的過(guò)程，無(wú)論是其來(lái)臨前的衛星云圖，還是臺風(fēng)過(guò)境時(shí)的狂風(fēng)暴雨，無(wú)論是災區群眾還是災區外群眾，都能通過(guò)各種媒介看到人們萬(wàn)眾一心，保衛家園的報道，從中涌現出的勇于犧牲奉獻的英雄事跡也讓無(wú)數人為之動(dòng)容。

但事故就不同了。在人們的普遍觀(guān)念里，事故的預防性工作的結果就應當是消滅事故本身，即實(shí)現“零事故”。即使事故發(fā)生后，應急處置多么及時(shí)、到位，比如原本可能死10個(gè)，但應急及時(shí)，只死了3個(gè)，但依舊是一起較大事故，依舊有人員傷亡，依舊有人要被問(wèn)責。也就是說(shuō)，即使做了大量的事故預防性工作，只要有事故發(fā)生，似乎就可以抹殺之前的一切工作。同時(shí)，事故預防性工作與天災預防性工作的“曝光率”相比，可謂“默默無(wú)聞”。無(wú)論是政府負有安全監管職責的部門(mén)還是企業(yè)的安全生產(chǎn)管理部門(mén)，其事故預防性工作一般是不為群眾所知所見(jiàn)的，而一旦為群眾所見(jiàn)大概率是因為發(fā)生事故，發(fā)生了看得見(jiàn)的硝煙和血淚，接著(zhù)相關(guān)安全從業(yè)人員就可能面臨問(wèn)責。“焦頭爛額為上客”是應該的，“曲突徙薪無(wú)人知”卻是不應該的。

那么，在事故防范工作中，應急重要嗎？重要，但并不是最重要的，消滅事故才是最重要的。由此引申到應急管理體系建設中的安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)是應急管理的基本面基本盤(pán)，但應急管理并不是安全生產(chǎn)的基本面基本盤(pán)。

安全生產(chǎn)中的應急管理并不是為了消滅事故而是為了應對事故，應對事故固然重要，但安全生產(chǎn)的目的并不在于此，從行業(yè)準入到建立健全安全生產(chǎn)規章制度和操作規程，從組織安全生產(chǎn)教育培訓到排查治理事故隱患，應急管理是貫穿和融入于安全生產(chǎn)工作全過(guò)程的，同時(shí)也是相對獨立的一個(gè)方面，雖然它非常重要，但其并不是安全生產(chǎn)的基本面。以?；鹿蕿槔?，一旦發(fā)生事故，人員的損失在爆炸聲中已經(jīng)發(fā)生了，快速科學(xué)的應急救援可以在最大程度上減少事故在損失。但那一刻失去生命的人再也救不回來(lái)了。安全生產(chǎn)就是要避免那一聲爆炸，為了避免那一聲爆炸要做的工作才是安全生產(chǎn)的基本面基本盤(pán)。

從生存和發(fā)展的角度看，應急管理體系主要是圍繞生存這一主題的，而同樣圍繞該主題的還有軍隊、公安、武警等單位，也就是說(shuō)，應急管理體系涉及的生存的范圍是有限的。如恐怖襲擊也屬于突發(fā)事件，也涉及到應急處置，但該應急并不屬于目前我們所指的應急管理體系。我們所要建設的應急管理體系為了防范化解重特大安全風(fēng)險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急力量和資源，提高防災減災救災能力。

應急管理體系中的“災”分天災和人禍（生產(chǎn)安全事故），人禍甚于天災，故對于事故的防范（即安全生產(chǎn)）應作為主要矛盾來(lái)抓，而安全生產(chǎn)中，人的不安全行為類(lèi)事故隱患是導致事故發(fā)生的主要原因，故減少人的不安全行為應作為矛盾的主要方面來(lái)抓。

因此，在應急管理體系建設中，既要有全局視野、系統性思維，統籌協(xié)調天災、事故、防災減災救災，也要有重點(diǎn)思維，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，突出事故預防的重要性；既要看到防范天災和事故涉及的預防工作的普遍性，防患于未然，也要看到事故預防工作的特殊性（以結果為導向、“默默無(wú)聞”），完善工作成效考核評估機制、理順追責思路，為安全生產(chǎn)工作者搖旗吶喊、加油鼓勁。