“按日計罰”（即按日連續處罰）并非新事物，此前已經(jīng)在環(huán)保領(lǐng)域廣泛應用。實(shí)踐證明，“按日計罰”有力破解了環(huán)境治污“守法成本高、違法成本低”的頑疾，大大提高了企業(yè)配合整改的積極性。筆者期待“按日計罰”引入安全生產(chǎn)領(lǐng)域后也能產(chǎn)生同樣的效用，進(jìn)一步筑牢安全生產(chǎn)底線(xiàn)，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展。

（一）環(huán)境保護法

環(huán)境保護法第五十九條規定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。前款規定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。地方性法規可以根據環(huán)境保護的實(shí)際需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類(lèi)。

（二）水污染防治法

水污染防治法第九十五條規定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放水污染物，受到罰款處罰，被責令改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)應當組織復查，發(fā)現其繼續違法排放水污染物或者拒絕、阻撓復查的，依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規定按日連續處罰。

（三）固體廢物污染環(huán)境防治法

固體廢物污染環(huán)境防治法第一百一十九條規定單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反本法規定排放固體廢物，受到罰款處罰，被責令改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)應當組織復查，發(fā)現其繼續實(shí)施該違法行為的，依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規定按日連續處罰。

近年來(lái)，環(huán)境保護法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等多部環(huán)境保護法律規定了“按日計罰”措施，對有效打擊、遏制持續違法行為發(fā)揮了重要作用。原環(huán)境保護部專(zhuān)門(mén)出臺配套辦法，于2014年12月19日發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施按日連續處罰辦法》（環(huán)境保護部令 第28號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），《辦法》自2015年1月1日起實(shí)施?！掇k法》實(shí)施后，據統計，2015年，全國“按日計罰”案件715件，罰款數56954.41萬(wàn)元，每起案件平均處罰金額約為79萬(wàn)元。2016年全國“按日計罰”案件1017件，增長(cháng)42%；罰款數81435萬(wàn)元，增加43%。

為了解決現行的《環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施按日連續處罰辦法》（環(huán)境保護部令第28號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）規定過(guò)于原則的問(wèn)題，增強可操作性，突出實(shí)用性，原環(huán)境保護部研究起草了《辦法》修正案，并于2017年5月18日公開(kāi)征求意見(jiàn)。

表1  2015～2017年“按日計罰”案件數量

注：2016年“按日計罰”案件數量和原環(huán)境保護部在關(guān)于《環(huán)境保護部關(guān)于修改<環(huán)境保護主管部門(mén)實(shí)施按日連續處罰辦法>的決定（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知公開(kāi)的數據有出入，本文未作修改。

從表1可以看出，2015～2017年“按日計罰”案件數量逐年增長(cháng)，但是相較于全國近三年環(huán)境處罰總案件的適用比例是同比逐年下降的，企業(yè)以往所具有的怠于履行處罰義務(wù)等不法現象有所減少，企業(yè)在逐漸認識到“按日計罰”制度所帶來(lái)的嚴厲處罰之后，會(huì )更加積極地去尋找自身環(huán)境污染處理辦法，因此，企業(yè)會(huì )在權衡利弊之后選擇最為有利于自身發(fā)展的有效方案。實(shí)踐證明，“按日計罰”有力破解了環(huán)境治污“守法成本高、違法成本低”的頑疾，大大提高了企業(yè)配合整改的積極性。以重慶為例，沒(méi)有實(shí)施“按日計罰”時(shí)，企業(yè)違法行為改正率只有4.8%；實(shí)施“按日計罰”后，企業(yè)違法行為改正率迅速提升至84%。

但環(huán)境保護“按日計罰”也存在不少問(wèn)題：

原環(huán)境保護部認為：“按日計罰”手段沒(méi)有充分發(fā)揮其應有的威力和重要作用，主要原因是制度設計對于執行現實(shí)不匹配或者實(shí)施成本較高。

王朔琛、陳品指出：適用率有待加強、“按日計罰”責令改正期限過(guò)于絕對、缺乏專(zhuān)門(mén)的救濟途徑。

王紳吉指出：與行政法銜接的理論困境、實(shí)體規范與程序規范設計、立法執法實(shí)踐障礙等。

李文博指出：與我國法律制度不銜接、采用大陸法模式不科學(xué)、復查方式及標準不全面、罰款數額標準不嚴謹等。

李桃依指出：期限設計不夠明晰、罰款設計過(guò)于原則、拒不改正的范圍寬泛。

在執法實(shí)踐中，發(fā)生因環(huán)境保護執法部門(mén)違反法定程序造成處罰決定書(shū)被撤銷(xiāo)的情形。劉永濤、金鴻指出，2017年3月10日，某地環(huán)保局對當地一家礦冶有限公司現場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現，這家公司不正常運行污染防治設施，導致大氣污染物排放嚴重超標。該局將送達某礦冶公司《責令停產(chǎn)整治決定書(shū)》作為該局在2017年4月28日向某礦冶公司做出《按日連續處罰決定書(shū)》的前置條件，是造成“按日計罰”程序出現偏差的原因，已違反法定程序。當地法院判決撤銷(xiāo)該處罰決定書(shū)；同時(shí)建議即某地環(huán)保局做出《責令停產(chǎn)整治決定書(shū)》，在進(jìn)行復查后，應再次做出責令改正違法行為決定書(shū)送達某礦冶公司，并再次復查時(shí)發(fā)現拒不改正違法排放污染物行為的，才可實(shí)施“按日計罰”。

上述問(wèn)題在安全生產(chǎn)領(lǐng)域實(shí)施“按日計罰”時(shí)應特別予以注意，防范類(lèi)似問(wèn)題發(fā)生。

根據現行《安全生產(chǎn)法》，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違法行為逾期未改正的，最高可處一百萬(wàn)元的罰款。如是處罰看似嚴厲，但與違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位獲得的非法收益相比，或許只是九牛一毛。從某種意義上講，制定罰款上限，反倒讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位吃了“定心丸”。不管拖到什么時(shí)候整改，監管部門(mén)最多是按規定頂格處罰?？辞鍒谭ǖ着坪?，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位便肆無(wú)忌憚地耍起無(wú)賴(lài)，對于責令改正裝傻充愣，想出種種辦法敷衍塞責。這次安全生產(chǎn)法修改，參考環(huán)境保護法律關(guān)于“按日計罰”有關(guān)規定，增設“按日計罰”措施，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的違法成本，嚴厲打擊拒不整改、虛假整改等違法行為。安全生產(chǎn)法第一百一十二條規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反本法規定，被責令改正且受到罰款處罰，拒不改正的，負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)可以自作出責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。

“按日計罰”措施比較嚴厲，需要設定嚴格的適用條件，防止實(shí)踐中被濫用。對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施“按日計罰”需要具備三個(gè)條件：

（一）對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反安全生產(chǎn)法規定是基本前提。

（二）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位被責令整改，且受到罰款處罰。

（三）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在拒不改正情形。

筆者認為，條件（一）（二）是明確的，條件（三）在未來(lái)實(shí)施中會(huì )存在一些爭議，既要避免失之于寬，又要避免苛之過(guò)嚴。實(shí)踐中，有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位雖然積極落實(shí)、認真整改，但由于技術(shù)復雜、工程量大、外部協(xié)調時(shí)間長(cháng)等原因，以及意外事件、不可抗力等因素，導致未能在限定期限內完全改正到位?？紤]到這種情況下生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主觀(guān)上違法惡意不強，且客觀(guān)上已經(jīng)采取實(shí)質(zhì)性的、主要的整改措施，就不宜認定為“拒不改正”。以燃氣公司為例，大量燃氣管道設施占壓圈占隱患、老舊高風(fēng)險燃氣管道設施更新改造等隱患整改時(shí)，在協(xié)調、手續、用地、路由等方面存在很多客觀(guān)困難，導致整改需要的時(shí)間比較長(cháng)，且存在較大的不確定性。

總體來(lái)說(shuō)，要認真研究環(huán)境保護“按日計罰”的經(jīng)驗和不足，把安全生產(chǎn)“按日計罰”制度設計好、執行好，充分起到破除“守法成本高、違法成本低”的頑疾的功效，在微觀(guān)層面統籌好安全和發(fā)展。

（一）安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)

1.   應盡快制定頒布實(shí)施“按日計罰”辦法。

2.   對“按日計罰”的執法程序、細則等進(jìn)一步明確，做到精準執法。

3.   實(shí)施“按日計罰”后應定期進(jìn)行評估，不斷完善和改進(jìn)，尤其應設計好救濟途徑和方式，既不“放過(guò)一個(gè)壞人”，也不“冤枉一個(gè)好人”。

（二）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位

1.   建立健全優(yōu)化安全生產(chǎn)隱患排查和治理制度。

2.   開(kāi)展全面的隱患排查和治理，對一時(shí)難以整改的隱患要制定管控措施和治理方案，并如實(shí)做好記錄，做到底數清、風(fēng)險明、措施有。

（三）行業(yè)社會(huì )團體

1.   調研本行業(yè)安全生產(chǎn)隱患排查和治理現狀，尤其是人力、財務(wù)、物資、時(shí)間等投入，提出隱患改正定額的概念、定義等。

2.   整合行業(yè)資源，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提供支持服務(wù)，促進(jìn)隱患改正。