吳中法院審理后認為：景觀(guān)綠化公司、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司就涉案行政罰款20萬(wàn)元由誰(shuí)承擔產(chǎn)生爭議，行政機關(guān)已對兩公司分別作出了相應行政處罰決定，且各自的處罰決定已明確兩公司應承擔的行政責任，雙方均應各自承擔。從對房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的行政處罰決定內容看，行政處罰的依據是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司存在違規發(fā)包、安全管理不到位的行為；針對景觀(guān)綠化公司的行政處罰決定已明確且景觀(guān)綠化公司已實(shí)際繳納了相應罰款20萬(wàn)元。各自承擔行政罰款責任，才能體現對雙方當事人違法行為的法律規制，故依法判決房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司向景觀(guān)綠化公司支付爭議的20萬(wàn)元。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司不服一審判決提出上訴，后蘇州中院判決駁回上訴，維持原判。

從《施工合同》的相關(guān)內容判斷，雙方當事人之間實(shí)際上存在安全生產(chǎn)管理職責由承包人一方承擔，據此案涉工程可能產(chǎn)生的行政罰沒(méi)款（包括發(fā)包人作為行政相對人接受的行政處罰）均由承包人一方承擔的意思表示，本案裁判的關(guān)鍵可以歸結為“兩個(gè)轉移”的問(wèn)題：一是發(fā)包人能否通過(guò)民事合同的約定將安全生產(chǎn)管理職責轉移給承包人一方，也即當事人之間有關(guān)發(fā)包人將安全生產(chǎn)管理職責轉移給承包人的約定是否有效的問(wèn)題。二是行政罰沒(méi)款能否轉移負擔，也即當事人之間有關(guān)發(fā)包人將行政罰沒(méi)款轉移給承包人負擔的約定是否有效的問(wèn)題。

就第一個(gè)“轉移”問(wèn)題，應當認定發(fā)包人將安全生產(chǎn)管理職責轉嫁給承包人一方的約定無(wú)效?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》(2014年修正) 第四十六條第二款（2021年修訂的現行安全生產(chǎn)法第四十九條第二款）規定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項目、場(chǎng)所發(fā)包或者出租給其他單位的，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當與承包單位、承租單位簽訂專(zhuān)門(mén)的安全生產(chǎn)管理協(xié)議，或者在承包合同、租賃合同中約定各自的安全生產(chǎn)管理職責；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)工作統一協(xié)調、管理，定期進(jìn)行安全檢查，發(fā)現安全問(wèn)題的，應當及時(shí)督促整改。根據這一規定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位（發(fā)包人）和承包單位（承包人）依法各自承擔安全生產(chǎn)管理職責是安全生產(chǎn)法設定的強制性義務(wù)。本案中，發(fā)包人通過(guò)民事合同將安全生產(chǎn)管理職責全部轉移給承包人一方，違反了安全生產(chǎn)法的強制性規定。那么，民事合同約定違反安全生產(chǎn)法的上述強制性規定是否導致合同無(wú)效？《合同法》第五十二條規定，違反法律、行政法規的強制性規定，合同無(wú)效?！睹穹ǖ洹返谝话傥迨龡l第一款規定，違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無(wú)效。但是，該強制性規定不導致該民事法律行為無(wú)效的除外?？梢?jiàn),圍繞著(zhù)是否影響合同效力的問(wèn)題，存在兩種類(lèi)型的強制性規定, 究竟哪些類(lèi)型的強制性規定會(huì )影響合同效力？除已形成共識的影響合同效力的強制性規定外，其他強制性規定的識別時(shí)刻考驗著(zhù)民商事法官的司法智慧。就本案而言，安全生產(chǎn)法的上述強制性規定應屬于尚未形成共識的影響合同效力的強制性規定。在研討中，一種觀(guān)點(diǎn)認為，安全生產(chǎn)法的上述強制性規定并未明確規定當事人違反該規定導致合同無(wú)效的法律后果，故合同約定違反安全生產(chǎn)法上述強制性規定并不導致合同無(wú)效。另一種觀(guān)點(diǎn)認為，需要依照規范目的來(lái)判斷強制性規定是否影響合同效力，當事人的約定違反的安全生產(chǎn)法上述強制性規定涉及公共利益，應屬無(wú)效。我們同意第二種觀(guān)點(diǎn)。違反法律、行政法規的強制性規定，誠如第一種觀(guān)點(diǎn)，并不當然導致合同無(wú)效，但是，強制性規定之所以能夠影響合同的效力，往往基于這些規定代表著(zhù)對國家利益和社會(huì )公共利益的維護。如果法律規定本身設定的強制性、禁止性行為模式涉及的就是公共利益，一旦違反，即便法律并未規定違反某條文導致合同無(wú)效，仍應當認定合同無(wú)效。比如，建筑法第二十八條規定：“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉包給他人?！北M管建筑法并未明確規定當事人違反該強制性規定導致轉包合同無(wú)效的法律后果，但因建設工程轉包涉及市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的維護和社會(huì )公共利益，違反上述規定應認定合同無(wú)效。同理，安全生產(chǎn)法要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位（發(fā)包人）應當和承包單位（承包人）在合同中約定各自的安全生產(chǎn)管理職責的強制性規范，意在加強安全生產(chǎn)，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，涉及的是社會(huì )公共利益。據此，本案應當依據《合同法》第五十二條有關(guān)違反法律、行政法規的強制性規定合同無(wú)效之規定，認定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司將安全生產(chǎn)管理職責轉移給景觀(guān)綠化公司一方的約定無(wú)效。那么，在這一約定認定無(wú)效基礎上，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司轉移行政罰沒(méi)款負擔的正當性基礎已經(jīng)不復存在。但從《施工合同》的文字表述來(lái)看，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司主張景觀(guān)綠化公司應承擔行政罰沒(méi)款最直接的依據在于雙方當事人之間有關(guān)行政罰沒(méi)款全部由景觀(guān)綠化公司承擔的約定，因此，我們仍有必要進(jìn)行第二個(gè)“轉移”問(wèn)題的討論。

第二個(gè)“轉移”問(wèn)題，也即當事人之間行政罰沒(méi)款轉移負擔的約定是否有效的問(wèn)題。行政罰沒(méi)款的轉移、追償問(wèn)題雖被置于民事審判之中進(jìn)行考量，但本質(zhì)上卻是行政法命題。我們認為行政罰沒(méi)款不得轉移他人，本案當事人之間有關(guān)行政罰沒(méi)款轉移的約定應認定無(wú)效。首先需要考量的是公共秩序對意思自治的約束、公共秩序與意思自治的邊界問(wèn)題。民事主體從事民事活動(dòng)，依法享有意思自治的自由，意思自治是民事活動(dòng)最基本的特征，也是民法的內在精神和靈魂，只有堅持和保護意思自治原則，才能激發(fā)全體社會(huì )成員創(chuàng )造財富的熱情，才能真正讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。但是，民事主體的意思自治必須以公法提供的公共秩序為基礎，民事法律行為的自由必須限定在不損害國家利益、社會(huì )公共利益的范圍之內。民事主體的民事法律行為一旦超越法律和道德所容許的限度，構成對國家利益、社會(huì )公共利益的侵害，其效力就必須被法律所否定?！逗贤ā返谖迨l規定，損害社會(huì )公共利益的合同無(wú)效。民法典第一百五十三條第二款規定，違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效?？梢?jiàn)，法律已經(jīng)通過(guò)適當限制意思自治的方式，將公法引入私法領(lǐng)域，明確違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效。其次，行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。罰沒(méi)款作為行政處罰的一個(gè)種類(lèi)，是違法行為人對國家所負的公法上的債，這種債具有人身專(zhuān)屬性和不可協(xié)商性，是因行為人客觀(guān)上違反了行政法上的義務(wù)性規范且主觀(guān)上存在過(guò)錯，行政機關(guān)為此苛以強制性的制裁措施，意在通過(guò)處罰造成違法者經(jīng)濟利益受到損害的后果，從而使違法者吸取教訓，杜絕重犯。故行政罰沒(méi)款必須由違法行為人自己承擔，不能轉移給他人，一旦支持此種轉移負擔的約定，即構成“為公法上的違法者在私法王國提供庇護”，無(wú)法實(shí)現處罰的教育目的和治理目標。再次，若允許行政罰沒(méi)款轉移負擔，實(shí)際上就否定了行政機關(guān)實(shí)施具體行政行為的嚴肅性、正當性、科學(xué)性、權威性，將行政罰沒(méi)款的責任承擔轉移給相對方，將使得行政義務(wù)主體對行政違法的經(jīng)濟責任再無(wú)后顧之憂(yōu)，主動(dòng)履行行政法義務(wù)的動(dòng)力勢必隨之喪失，顯然不利于實(shí)現行政法治的價(jià)值目標，不符合治理體系、治理能力現代化的內在要求。最后，行政罰沒(méi)款轉移負擔將損害行政復議、行政訴訟等制度價(jià)值。違反行政法義務(wù)的受處罰者能夠通過(guò)民事途徑填補行政罰沒(méi)款遭受的經(jīng)濟損失，則其或不再選擇通過(guò)行政復議或行政訴訟進(jìn)行權利救濟，必將影響司法機關(guān)對行政機關(guān)開(kāi)展監督評價(jià)，也就在一定程度上架空了行政復議、行政訴訟制度的功能作用，不利于促進(jìn)行政機關(guān)依法行政。綜上，行政罰沒(méi)款依其性質(zhì)涉及公共利益，不得約定轉移負擔，當事人之間有關(guān)行政罰沒(méi)款轉移負擔的約定損害社會(huì )公共利益，本案應當依據《合同法》第五十二條有關(guān)損害社會(huì )公共利益的合同無(wú)效的規定，認定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司將自身承擔行政罰沒(méi)款的責任轉移給景觀(guān)綠化公司的約定無(wú)效。

綜上，根據對“兩個(gè)轉移”問(wèn)題的分析論證，景觀(guān)綠化公司代繳罰款后向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司追償的訴訟請求法院應予支持。