近年來(lái)，隨著(zhù)公民法律意識的不斷提高，安全生產(chǎn)行政訴訟案件逐年增加。2018 年機構改革后，應急管理部門(mén)承接了原安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)的職能，應訴壓力不斷增大。在安全生產(chǎn)行政訴訟案件中，生產(chǎn)安全事故罰款行政訴訟占比最大。原因有三 ：一是各地各級應急管理部門(mén)對生產(chǎn)安全事故罰款執行得比較嚴格，做到了應罰必罰。二是罰款額度比較大，根據《安全生產(chǎn)法》第 109 條要求，按照事故不同等級，罰款額度在 20 萬(wàn)元到2000 萬(wàn)元之間。三是訴訟成本低，活動(dòng)空間大。一方面，由于事故調查人員依法行政能力不強，理論功底相對弱，法律界線(xiàn)辨別不清 ；另一方面，審判人員對行政行為屬性把握不一致，行政相對人可以通過(guò)擴大訴訟范圍，提高勝訴率。
生產(chǎn)安全事故調查報告
及批復的產(chǎn)生過(guò)程
生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，地方政府成立事故調查組。通常情況下，調查組由應急管理部門(mén)牽頭，公安、工會(huì )、行業(yè)部門(mén)、屬地政府、有關(guān)專(zhuān)家參加。在《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》( 國務(wù)院令第 493號 )（ 以下簡(jiǎn)稱(chēng)“493號令 ”） 中，對于事故調查組的職責及事故調查報告的內容均有明確規定。調查組的工作職責是：“查明事故發(fā)生的經(jīng)過(guò)、原因、人員傷亡情況及直接經(jīng)濟損失；認定事故的性質(zhì)和事故責任；提出對事故責任者的處理建議；總結事故教訓，提出防范和整改措施；提交事故調查報告”（《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》第二十五條）。事故調查報告，是事故調查組工作成果的集中體現。事故調查報告的內容包括：“事故發(fā)生單位概況；事故發(fā)生經(jīng)過(guò)和事故救援情況；事故造成的人員傷亡和直接經(jīng)濟損失；事故發(fā)生的原因和事故性質(zhì)；事故責任的認定以及對事故責任者的處理建議；事故防范和整改措施”（《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》第三十條）。調查報告經(jīng)調查組成員集體審核通過(guò)后，報地方政府批復。批復的內容包括：對事故調查工作合法性進(jìn)行確認；同意調查報告對事故原因和事故性質(zhì)的認定；同意調查報告對有關(guān)責任人員和責任單位的責任分析和處理建議；同意調查報告提出的整改措施和建議；要求有關(guān)機關(guān)應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發(fā)生單位進(jìn)行行政處罰。其中對負有責任的事故發(fā)生單位進(jìn)行罰款，是需要落實(shí)的一項重要內容。對生產(chǎn)安全事故調查報告
及批復可訴性的不同認識
根據《行政訴訟法》的規定，可訴的行政行為都屬于具體行政行為。批復前的生產(chǎn)安全事故調查報告，不對外公布，其內容對調查報告中涉及的行政相對人的權利義務(wù)，不產(chǎn)生任何實(shí)際影響，不是具體行政行為，不在《行政訴訟法》規定的受案范圍。這一點(diǎn)，不論是在行政部門(mén)，還是在審判機關(guān)，都具有高度共識。人民政府或相關(guān)部門(mén)對生產(chǎn)安全事故調查報告的批復是否在人民法院受案范圍，在司法實(shí)踐中有不同意見(jiàn)。如內蒙古自治區高級人民法院終審的《北京鐵運通科貿有限責任公司準格爾七星湖農場(chǎng)、王文生其他行政行為二審行政裁定書(shū)》（2019）內行終 315 號，認為 ：“被申訴人準旗政府做出被訴的準政函〔2019〕121 號《關(guān)于北京鐵運通科貿易有限責任公司七新湖農場(chǎng)‘10·29’墜落一般生產(chǎn)安全事故調查報告的批復》涉及了上訴人的權利義務(wù)，對上訴人的權利義務(wù)直接產(chǎn)生實(shí)際影響，故該批復是一種可訴的行政行為，屬于人民法院受案范圍?！苯诘男姓V訟案件中，認可此觀(guān)點(diǎn)的比例較高。通過(guò)對多份“生產(chǎn)安全事故調查報告”研究發(fā)現，對事故調查報告不可訴認識完全一致，認為事故調查報告批復可訴的占比較大，認為事故調查報告批復不可訴的占比較小。
生產(chǎn)安全事故罰款程序及與
生產(chǎn)安全事故調查報告批復的聯(lián)系
目前，生產(chǎn)安全事故罰款程序大體有 3 種。
第一，單獨立案，與事故調查同時(shí)進(jìn)行。事故發(fā)生后，應急管理部門(mén)認定為安全生產(chǎn)責任事故后，單獨進(jìn)行立案，和調查組同步開(kāi)始工作，履行立案、調查、告知、聽(tīng)證、集體討論、處罰等程序，充分保障行政相對人的陳述、申辯、要求聽(tīng)證和申請回避等權力。這種方式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方式 1”），事故罰款和事故調查報告批復沒(méi)有聯(lián)系。
第二，以事故調查報告批復為依據，應急管理部門(mén)直接下達行政處罰決定。應急管理部門(mén)接到屬地政府事故調查報告批復后，直接對事故企業(yè)下達行政處罰決定，下達行政處罰決定前不聽(tīng)取事故企業(yè)的陳述和申辯，也不依申請進(jìn)行聽(tīng)證。這種方式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方式 2”），是把政府的事故調查報告批復作為處罰決定，應急管理部門(mén)的處罰行為作為行政處罰決定的執行行為。
第三，以政府事故調查報告批復作為立案時(shí)的案件來(lái)源，在事故調查報告批復后，開(kāi)展立案調查，履行立案、調查、告知、聽(tīng)證、集體討論、處罰等工作，充分保障行政相對人的陳述、申辯、要求聽(tīng)證和申請回避等權利。調查組調查過(guò)程取得的部分證據，可以直接使用，避免重復調查，提高工作效率。這種方式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方式 3”），政府事故調查報告批復，是行政處罰案件的案件來(lái)源。
用行政行為原理對政府事故調查
批復的可訴性進(jìn)行分析
行政行為原理認為 ：具體行政行為是指具有行政權能的組織運用行政權，針對特定相對人直接設定、變更或消滅權利義務(wù)的單方行政行為。包括行政主體、行政權、法律效果和對外表示四個(gè)方面要件。
《憲法》第一百零七條規定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛生、體育事業(yè)、城鄉建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作……。2018 年 3 月，中共中央《深化黨和國家機構改革方案》中，決定組建應急管理部，作為國務(wù)院組成部門(mén)。職責包括負責安全生產(chǎn)綜合監督管理和工礦商貿行業(yè)安全生產(chǎn)監督管理等。可見(jiàn)，地方政府及其應急管理部門(mén)是具備安全生產(chǎn)監管行政權能的行政主體。一是事故調查及批復行政權。地方政府的事故調查職責是由《安全生產(chǎn)法》授權的。493 號令第十九條和第三十二條給出明確規定。有關(guān)機關(guān)應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進(jìn)行處分?！?/span>可見(jiàn)，生產(chǎn)安全事故調查是人民政府及其授權或委托的部門(mén)具體行政權的運用。事故調查報告批復是人民政府具體行政權的運用。二是事故罰款行政權。《安全生產(chǎn)法》第一百一十條，“本法規定的行政處罰，由安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)和其他負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)按照職責分工決定。予以關(guān)閉的行政處罰由負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)報請縣級以上人民政府按照國務(wù)院規定的權限決定 ；給予拘留的行政處罰由公安機關(guān)依照治安管理處罰法的規定決定?！笨梢?jiàn)，事故罰款是應急管理部門(mén)的行政權力，應急管理部門(mén)才是此行為的適格行政主體。事故調查報告批復，本身不產(chǎn)生法律效果，而是通過(guò)批復，要求“有關(guān)機關(guān)應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進(jìn)行處分?！保ㄒ?jiàn) 493號令第三十二條）可見(jiàn)，以方式 3 查處的事故調查報告批復，不產(chǎn)生直接的法律效果，而是通過(guò)應急管理部門(mén)依照法定權限和程序處罰后，才能產(chǎn)生直接的法律效果。《安全生產(chǎn)法》第八十三條規定“事故調查報告應當依法及時(shí)向社會(huì )公布”。493 號令第三十四條明確，事故處理的情況由負責事故調查的人民政府或者其授權的有關(guān)部門(mén)、機構向社會(huì )公布，依法應當保密的除外。在安全生產(chǎn)事故查處實(shí)踐中，人民政府的批復下達后，由事故調查牽頭部門(mén)（或行業(yè)監督部門(mén)、屬地人民政府、安委辦）將事故調查報告送達事故發(fā)生單位。可見(jiàn)，事故調查報告批復，符合具體行政行為意思表達于外部這一要件。綜合分析，以方式 2 查處的事故調查報告批復，行政權能的存在、行政權的實(shí)際運用、法律效果的存在和意思表達于外部四個(gè)要件全部符合（但在行政權實(shí)際運用一項，沒(méi)有明確的法律授權，存在瑕疵），屬具體行政行為，可訴。以方式 3 查處的事故調查報告批復，因法律效果要件一項不符合條件，不構成具體行政行為，不可訴?？梢?jiàn)，生產(chǎn)安全事故調查報告批復是否可訴，是由其行為屬性決定的。
相互支持
為做好事故查處工作共同創(chuàng )造條件
第一，生產(chǎn)安全事故查處人員要提高法律意識，用法治思維指導事故查處工作。如果你選擇方式 2，那就必須準備好與審判人員的配合。保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政權合法行使，是審判機關(guān)的神圣職責。第二，審判機關(guān)，在維護公民、法人和其他組織合法權益的前提下，為行政機關(guān)依法履行公權力，維護安全生產(chǎn)秩序，為人民生命財產(chǎn)安全保駕護航。生產(chǎn)安全事故調查的重要目的，就是查明事故原因，采取有效措施，避免同類(lèi)事故再次發(fā)生。原因不清，危險巨大。我國實(shí)行生產(chǎn)安全事故責任追究制度，有關(guān)當事人為了保護自己，在接受調查時(shí)，會(huì )提供對其有利證據，對事故發(fā)生的真正原因有所保留。
事故原因調查本就非常困難，司法介入過(guò)早，會(huì )導致調查難上加難。事故查處人員和司法審判人員應相互支持，共同為做好事故查處工作創(chuàng )造條件。
