從一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故的調查看當前安全生產(chǎn)監管存在的問(wèn)題

據住建部官網(wǎng)7月14日事故快報顯示，云南省文山壯族苗族自治州丘北縣，丘北縣凱旋御景，發(fā)生物體打擊事故，死亡1人。該項目的建設單位為丘北縣偉業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司。施工總承包單位為福建省誠毅工程建造有限公司。監理單位為云南城成建設監理有限公司。

據悉2019年7月14日17時(shí)20分許，福建省誠毅工程建造有限公司在位于丘北縣筆架山片區凱旋御景項目3＃樓進(jìn)行17層板面混凝土澆筑作業(yè)時(shí)發(fā)生一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故，造成1人死亡、1人受傷。

二審判決書(shū)！

云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院

行 政 判 決 書(shū)

已明確：一家企業(yè)只對應一個(gè)層級的執法主體！

中國地震局、國家礦山安監局，各省、自治區、直轄市應急管理廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團應急管理局，部消防救援局、森林消防局，部機關(guān)各司局，國家安全生產(chǎn)應急救援中心：

為加強安全生產(chǎn)執法工作，提高運用法治思維和法治方式解決安全生產(chǎn)問(wèn)題的能力和水平，有力有效防范化解安全風(fēng)險、消除事故隱患，切實(shí)維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會(huì )穩定，推動(dòng)實(shí)現更為安全的發(fā)展，根據中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化應急管理綜合行政執法改革的意見(jiàn)》提出的“突出加強安全生產(chǎn)執法工作，有效防范遏制生產(chǎn)安全事故發(fā)生”原則要求，現提出以下意見(jiàn)：

一、總體要求

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，認真學(xué)習貫徹落實(shí)習近平法治思想和習近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)重要論述，提高政治站位，統籌發(fā)展和安全，堅持人民至上、生命至上，建立完善與新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局相適應的科學(xué)高效的安全生產(chǎn)執法體制機制。強化安全生產(chǎn)法治觀(guān)念，堅持嚴格規范公正文明執法，切實(shí)解決多層多頭重復執法和屢罰不改、屢禁不止問(wèn)題。創(chuàng )新執法模式，科學(xué)研判風(fēng)險、強化精準執法，轉變工作作風(fēng)、敢于動(dòng)真碰硬，以高質(zhì)量執法推動(dòng)提升安全生產(chǎn)水平，切實(shí)把確保人民生命安全放在第一位落到實(shí)處，以實(shí)際行動(dòng)和實(shí)際效果踐行“兩個(gè)維護”。

二、堅持精準執法，著(zhù)力提高執法質(zhì)量

（一）明確層級職責。地方各級應急管理部門(mén)對轄區內安全生產(chǎn)執法工作負總責，承擔本級法定執法職責和對下級執法工作的監督指導、抽查檢查以及跨區域執法的組織協(xié)調等工作。各省級應急管理部門(mén)要在統籌分析轄區內行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險狀況、企業(yè)規模、執法難度以及各層級執法能力水平等情況的基礎上，明確省市縣三級執法管轄權限，確定各級執法管轄企業(yè)名單，原則上一家企業(yè)對應一個(gè)層級的執法主體，下級應急管理部門(mén)不對上級部門(mén)負責的企業(yè)開(kāi)展執法活動(dòng)。對下級部門(mén)難以承擔的執法案件或管轄有爭議的案件，上級部門(mén)可依照程序進(jìn)行管轄或指定管轄；對重大和復雜案件，要及時(shí)報告上級部門(mén)立案查處。

（二）科學(xué)確定重點(diǎn)檢查企業(yè)。完善執法計劃制度，地方各級應急管理部門(mén)要將礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、金屬冶煉、涉爆粉塵等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險等級較高的企業(yè)納入年度執法計劃，確定為重點(diǎn)檢查企業(yè)，每年至少進(jìn)行一次“全覆蓋”執法檢查，其他企業(yè)實(shí)行“雙隨機、一公開(kāi)”執法抽查。對近三年內曾發(fā)生生產(chǎn)安全亡人事故、一年內因重大事故隱患被應急管理部門(mén)實(shí)施過(guò)行政處罰、存在重大事故隱患未按期整改銷(xiāo)號、納入失信懲戒名單、停產(chǎn)整頓、技改基建、關(guān)閉退出以及主要負責人安全“紅線(xiàn)”意識不牢、責任不落實(shí)等企業(yè)單位，要納入重點(diǎn)檢查企業(yè)范圍，在正常執法計劃的基礎上實(shí)施動(dòng)態(tài)檢查，年度內檢查次數至少增加一次。對于安全生產(chǎn)標準化一級企業(yè)或三年以上未發(fā)生事故等守法守信的重點(diǎn)檢查企業(yè)，可納入執法抽查。對典型事故等暴露出的嚴重違法行為或落實(shí)臨時(shí)性重點(diǎn)任務(wù)以及通過(guò)投訴舉報、轉辦交辦、動(dòng)態(tài)監測等發(fā)現的問(wèn)題，要及時(shí)開(kāi)展執法檢查，不受執法計劃、固定執法時(shí)間和對象限制，確保執法檢查科學(xué)有效。

（三）聚焦執法檢查重點(diǎn)事項。依據重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域重大事故隱患判定標準，分行業(yè)領(lǐng)域建立執法檢查重點(diǎn)事項清單并動(dòng)態(tài)更新。圍繞重點(diǎn)事項開(kāi)展有針對性的執法檢查，確保企業(yè)安全風(fēng)險突出易發(fā)生事故的關(guān)鍵環(huán)節、要害崗位、重點(diǎn)設施檢查到位。執法檢查要堅持問(wèn)題導向、目標導向、結果導向，實(shí)施精準執法，防止一般化、簡(jiǎn)單化、“大呼隆”等粗放式檢查擾亂企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以防風(fēng)險、除隱患、遏事故的執法檢查實(shí)效優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

三、堅持嚴格執法，著(zhù)力提升執法效能

（四）嚴格執法處罰。針對執法檢查中發(fā)現的各類(lèi)違法行為，要盯住不放，督促企業(yè)徹底整改，嚴格執法閉環(huán)管理。對于嚴重違法行為，要求企業(yè)主要負責人牽頭負責整改落實(shí)，壓實(shí)整改責任。嚴格依據法律法規進(jìn)行處罰，不得以責令限期改正等措施代替處罰，對存在多種違法行為的案件要分別裁量、合并處罰，不得選擇性處罰。對違法行為逾期未整改或整改不到位的，以及同一違法行為反復出現的，要依法嚴肅查處、從重處罰，堅決防止執法“寬松軟”。

（五）建立典型執法案例定期報告制度。各省級、市級、縣級應急管理部門(mén)分別按照每半年、每季度和每?jì)蓚€(gè)月的時(shí)間周期，直接向應急管理部至少報送一個(gè)執法案例，市、縣兩級同時(shí)抄報上一級應急管理部門(mén)。執法案例須聚焦執法檢查重點(diǎn)事項，從執法嚴格、程序規范并由本級直接作出行政處罰的案件中選取。應急管理部建立典型執法案例數據庫，健全案例匯總、篩選、發(fā)布和獎懲機制，選取優(yōu)秀執法案例，對有關(guān)單位和執法人員依據有關(guān)規定給予記功和嘉獎；對執法不嚴格、程序不規范的案例將適時(shí)進(jìn)行通報。

（六）密切行刑銜接。嚴格貫徹實(shí)施《刑法修正案（十一）》，加大危險作業(yè)行為刑事責任追究力度。發(fā)現在生產(chǎn)、作業(yè)中有關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的設備設施，或篡改、隱瞞、銷(xiāo)毀其相關(guān)數據信息，或拒不執行因存在重大事故隱患被依法責令停產(chǎn)停業(yè)、停止使用設備設施場(chǎng)所、立即采取整改措施的執法決定，或未經(jīng)依法批準或許可擅自從事高度危險的生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)等違反有關(guān)安全管理規定的情形，具有導致重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實(shí)危險行為，各級應急管理部門(mén)及消防救援機構要按照《安全生產(chǎn)行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（應急〔2019〕54號），及時(shí)移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替移送，堅決糾正有案不送、以罰代刑等問(wèn)題。對其他涉及刑事責任的違法行為，按照有關(guān)法律法規和程序，及時(shí)移交查辦。

（七）加強失信聯(lián)合懲戒。嚴格執行安全生產(chǎn)失信行為聯(lián)合懲戒制度，對于存在嚴重違法行為的失信主體要及時(shí)納入安全生產(chǎn)失信懲戒名單，提高執法工作嚴肅性和震懾力。對于列入嚴重失信懲戒名單的企業(yè)和人員，將相關(guān)信息推送全國信用信息共享平臺，按照《關(guān)于對安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》（發(fā)改財金〔2016〕1001號）要求，實(shí)施聯(lián)合懲戒。

（八）建立聯(lián)合執法機制。結合貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化消防執法改革的意見(jiàn)》，加強地方應急管理部門(mén)與消防救援機構的協(xié)調聯(lián)動(dòng)，創(chuàng )新執法方式，強化優(yōu)勢互補，建立安全生產(chǎn)執法與消防執法聯(lián)合執法機制，加強信息共享，形成執法合力。

四、規范執法行為，著(zhù)力強化執法權威

（九）全面落實(shí)行政執法“三項制度”。嚴格落實(shí)行政執法公示制度，按照“誰(shuí)執法誰(shuí)公示”的原則，及時(shí)通過(guò)各級應急管理部門(mén)政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體、服務(wù)窗口等平臺向社會(huì )公開(kāi)行政執法基本信息和結果信息；建立健全執法決定信息公開(kāi)發(fā)布、撤銷(xiāo)和更新機制，嚴格按照相關(guān)規定對執法決定信息進(jìn)行公開(kāi)，公開(kāi)期滿(mǎn)要及時(shí)撤下。落實(shí)執法全過(guò)程記錄制度，全面配備使用執法記錄儀，綜合運用文字記錄、音像記錄等方式，實(shí)現現場(chǎng)執法和案件辦理全過(guò)程留痕和可回溯管理。嚴格執行重大執法決定法制審核制度，明確審核機構、審核范圍、審核內容、審核責任。

（十）規范執法程序。嚴格規范日常執法檢查、專(zhuān)項執法、明查暗訪(fǎng)、交叉互檢等工作方式，堅持嚴格執法與指導服務(wù)相結合，在對重點(diǎn)檢查企業(yè)的檢查中實(shí)行“執法告知、現場(chǎng)檢查、交流反饋”“企業(yè)主要負責人、安全管理人員、崗位操作員工全過(guò)程在場(chǎng)”和“執法+專(zhuān)家”的執法工作模式。提前做好現場(chǎng)檢查方案，檢查前進(jìn)行執法告知；檢查中企業(yè)有關(guān)人員必須全過(guò)程在場(chǎng)，客觀(guān)規范記錄檢查情況，對重大事故隱患排除前或者排除過(guò)程中無(wú)法保證安全的依法采取現場(chǎng)處理措施，對依法應當給予行政處罰的要及時(shí)立案，全面客觀(guān)公正開(kāi)展調查、收集證據；檢查后進(jìn)行交流反饋，開(kāi)展“說(shuō)理式”執法，注重適用法律答疑解惑，提供安全咨詢(xún)和整改指導。存在法定不予處罰、從輕處罰、減輕處罰情形的，應依法執行，防止執法亂收費、亂罰款等現象。對檢查中發(fā)現存在的安全問(wèn)題應當由其他有關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理的，應當及時(shí)移送并形成記錄備查；對需要地方政府和上級應急管理部門(mén)研究解決的重大風(fēng)險和突出隱患問(wèn)題，要及時(shí)報告。要綜合運用約談、警示、通報和考核巡查等手段，及時(shí)督促有關(guān)地方政府和部門(mén)單位落實(shí)安全防范措施。

（十一）加強案卷評查和執法評議考核。以執法質(zhì)量作為案卷評查重點(diǎn)，定期對行政處罰、行政強制等執法案卷開(kāi)展評查，以評查促規范，持續提高執法能力和辦案水平。以落實(shí)行政執法責任制為重點(diǎn)，建立健全執法評議考核制度，從執法力度、辦案質(zhì)量、工作成效、指導服務(wù)等方面對執法工作開(kāi)展評議考核，依法依規責令改正存在違法、不當情形的行政處罰。強化考核結果運用，將執法評議考核作為年度工作考核的重要指標。

五、推進(jìn)執法信息化建設，著(zhù)力完善執法手段

（十二）建立完善企業(yè)安全基礎電子臺賬。地方各級應急管理部門(mén)要建立企業(yè)安全基礎電子臺賬并進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，全面掌握轄區內企業(yè)類(lèi)型和數量變化。匯總增加與安全生產(chǎn)有關(guān)的設備設施、安評報告、事故調查等安全管理內容，形成“一企一檔”，研究分析企業(yè)安全風(fēng)險狀況，為確定重點(diǎn)檢查企業(yè)提供數據支撐。

（十三）建立健全安全生產(chǎn)執法信息化工作機制。整合建立全國統一的應急管理監管執法信息平臺，將重點(diǎn)檢查企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程監控視頻和安全生產(chǎn)數據接入平臺，充分運用風(fēng)險監測預警、信用監管、投訴舉報、信訪(fǎng)等平臺數據，加強對執法對象安全風(fēng)險分析研判和預測預警，推動(dòng)加快實(shí)施“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”行動(dòng)計劃。堅持現場(chǎng)執法檢查和網(wǎng)絡(luò )巡查執法“兩條腿”走路，結合疫情防控常態(tài)化條件下安全生產(chǎn)執法工作實(shí)際，積極拓展非現場(chǎng)監管執法手段及應用，建立完善非現場(chǎng)監管執法制度辦法，明確工作流程、落實(shí)責任要求。

（十四）大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+執法”系統應用。推進(jìn)智能移動(dòng)執法系統和手持終端應用，執法行為全過(guò)程要上線(xiàn)入網(wǎng)。加強生產(chǎn)作業(yè)現場(chǎng)重點(diǎn)設備、工藝、裝置風(fēng)險隱患樣本庫建設，提高對同類(lèi)風(fēng)險隱患的自動(dòng)辨識能力，增強執法實(shí)效。利用執法系統實(shí)時(shí)掌握執法檢查情況，實(shí)現執法計劃、執法檢查、統計分析的實(shí)時(shí)管理，及時(shí)提醒糾正各類(lèi)違法行為。

六、加強執法力量建設，著(zhù)力增強執法隊伍能力水平

（十五）加強組織領(lǐng)導。全面加強黨對安全生產(chǎn)執法工作的領(lǐng)導，各級應急管理部門(mén)黨委（黨組）每年要定期專(zhuān)題研究安全生產(chǎn)執法工作。要認真貫徹落實(shí)中央關(guān)于“應急管理執法體制調整后，安全生產(chǎn)執法工作只能加強不能削弱”的要求，充分認識加強和改進(jìn)安全生產(chǎn)執法工作的重要性和緊迫性，加強執法隊伍建設，落實(shí)執法保障，構建權責一致、權威高效的執法體制，持續提升防范化解重大風(fēng)險和遏制重特大事故的執法能力。

（十六）加強執法教育培訓。健全系統化執法教育培訓機制，建立并規范實(shí)施入職培訓、定期輪訓和考核制度。制定年度執法教育培訓計劃，把理論學(xué)習與實(shí)踐鍛煉、課程講授與實(shí)際運用有機結合，不斷增強執法人員綜合素質(zhì)特別是一線(xiàn)人員的履職能力，持續提高具有安全生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗的執法人員比例。突出執法工作重點(diǎn)環(huán)節，采取理論考試、現場(chǎng)實(shí)操、模擬執法等方式組織開(kāi)展執法隊伍崗位比武練兵，充分發(fā)揮其檢驗、激勵和導向作用，推動(dòng)執法人員提高實(shí)戰能力、錘煉工作作風(fēng)、規范執法行為。

（十七）加強專(zhuān)業(yè)力量建設。嚴把專(zhuān)業(yè)入口關(guān)，加大緊缺專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)力度，強化專(zhuān)業(yè)人干專(zhuān)業(yè)事。加大礦山、危險化學(xué)品、工貿等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域專(zhuān)業(yè)執法骨干力量培養力度，從理論、實(shí)踐等方面制定專(zhuān)門(mén)培養計劃，突出培養重點(diǎn)，建設法治素養和安全生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)素質(zhì)齊備的執法骨干力量。突出安全生產(chǎn)執法專(zhuān)業(yè)特色，提高執法裝備水平，開(kāi)展執法機構業(yè)務(wù)標準化建設，加強執法保障能力。聘請相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域有影響力的技術(shù)人員和專(zhuān)家學(xué)者等，組成執法監督員隊伍，為安全生產(chǎn)執法工作提供理論和專(zhuān)業(yè)力量支撐。

各省級應急管理部門(mén)要將落實(shí)本意見(jiàn)重要情況，及時(shí)報告應急管理部。

應急管理部

2021年3月29日