作者：陶自成    姜良鋒

境外突發(fā)事件應急預案是應急管理重要內容之一，是企業(yè)保障境外機構和人員生命安全的關(guān)鍵和基礎性工作。企業(yè)要堅持底線(xiàn)思維，進(jìn)一步建立健全更加完善、系統、規范的境外重大突發(fā)事件境應急預案管理工作。

我國突發(fā)事件應急預案管理現狀

一、頂層設計相對滯后

國家出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《國家涉外突發(fā)事件應急預案》等有關(guān)法律法規文件，但針對指導企業(yè)境外突發(fā)事件應急預案指導性意見(jiàn)或規范性文件方面缺少頂層設計?！耙粠б宦贰苯ㄔO過(guò)程中可能發(fā)生的境外突發(fā)事件的復雜性、關(guān)聯(lián)性、政治性強，跨國重大突發(fā)事件時(shí)，涉及監測、預警、處置響應、救援、撤離等過(guò)程中多個(gè)方面，第一時(shí)間實(shí)現應急救援力量協(xié)調統籌調度難度大。在“一企一策”“一個(gè)項目一策”指導性設計不足，對 “一帶一路”建設敏感事件、敏感地區、敏感時(shí)間等突發(fā)事件應急預案設計不足，滯后于國際業(yè)務(wù)的跨越式發(fā)展。 

二、管理體系不健全

1.預案體系重復建設

如境外機構和人員安全管理應急預案、境外公共安全管理應急預案、境外恐怖襲擊突發(fā)事件專(zhuān)項應急預案、營(yíng)地安保專(zhuān)項應急預案、遭到哄搶搶劫專(zhuān)項應急預案，這些預案內容存在交叉重復建設現象，浪費大量人力物力。

2.種類(lèi)建設不健全

如應急撤離預案、資產(chǎn)保全、輿情應急預案等不健全。國際工程業(yè)務(wù)從傳統的勞務(wù)輸出、工程承包向投資并購方向發(fā)展，從業(yè)人員越來(lái)越多，境外國有資產(chǎn)規模越來(lái)越大，除了傳統保障人員安全的撤退應急預案外，還應考慮建立健全資產(chǎn)保全、輿情管理等專(zhuān)項突發(fā)事件應急預案。

3.應急領(lǐng)導組織機構交叉復雜

有的境外機構（項目）編制了多個(gè)社會(huì )安全類(lèi)相關(guān)預案，每項突發(fā)事件預案均分別各自成立了應急管理領(lǐng)導小組及各個(gè)專(zhuān)項工作組，導致應急組織機構交叉繁雜，信息預警、報送、響應、處置存在多頭管理、多頭請示匯報、人員交叉等現象，一旦發(fā)生突發(fā)事件，不利于應急處置。

三、預案的功能定位認識不足

我國對境外突發(fā)事件應急預案管理還處于傳統的“處置方案”階段，一定程度上影響到境外突發(fā)事件預案的實(shí)用性和時(shí)效性，應強調突發(fā)事件發(fā)生之前的方案準備，關(guān)注事件的發(fā)展與延續。

企業(yè)對境外突發(fā)事件預案規范內容、內涵、屬地管理的定位認識不足。如對戰略級預案、行動(dòng)級預案、戰術(shù)級預案、現場(chǎng)級預案的區別認識，對不同層級機構的預案及現場(chǎng)處置方案側重點(diǎn)的區別認識。

四、預案體系內外銜接不足

1.內部上下對接、外部橫向銜接不足

主要表現在境外機構（項目）突發(fā)事件的應急預案體系在外部與駐在國使（領(lǐng)）館、當地政府部門(mén)社會(huì )應急預案體系銜接不足，與集團公司總部、國內管理單位總部應急預案體系銜接不足，對自然環(huán)境、社會(huì )環(huán)境、國際環(huán)境的應對應急預案體系銜接不足，覆蓋不夠。

2.關(guān)聯(lián)性啟動(dòng)不夠

對應一個(gè)突發(fā)事件，除了按主預案啟動(dòng)應急響應外，也可能在不同的環(huán)節或側面按支持預案啟動(dòng)一些支持性的應急響應，如輿情信息發(fā)布、醫療保障、緊急撤離和重大安全生產(chǎn)專(zhuān)項預案、疫情衍生風(fēng)險應急預案等。

3.靈活性不夠

編制應急預案應遵循屬地化、現場(chǎng)應急救援的原則，靈活與適當是第一訴求。

五、主要環(huán)節管理不到位

1.系統分析不足

對突發(fā)事件風(fēng)險因素識別、導致后果分析不夠，對境外突發(fā)事件可能產(chǎn)生的次生、衍生風(fēng)險以及提出控制風(fēng)險措施不夠，對信息資源、安全防范措施、應急物資等應急資源調查深度不夠。境外突發(fā)事件應急處置面臨復雜的外部環(huán)境條件，如當地法律法規、緊急救助救援、國際協(xié)同、與當地政府部門(mén)協(xié)調配合、信息報送、組織保障、資源保障、交通保障等，需要更多依賴(lài)他國專(zhuān)業(yè)應急救援力量。

2.環(huán)節管理不規范

在組織編制方面，缺乏系統上下溝通，沒(méi)有組織相關(guān)方面人員共同參與編制工作，有的沒(méi)有征求相關(guān)單位意見(jiàn)就直接報送審核，缺乏嚴格審核機制；存在應急預案評估和修訂機制不健全的問(wèn)題，沒(méi)有建立定期評估機制，沒(méi)有根據情況變化及時(shí)修訂應急預案，導致存在的問(wèn)題得不到及時(shí)發(fā)現和改進(jìn)；重“演”輕“練”，以桌面推演為主，沒(méi)有采取全流程演練，實(shí)戰性不強。演練后的分析評價(jià)機制不健全，難以評估預案的科學(xué)性和可操作性。對應急預案實(shí)施密切相關(guān)的管理人員和專(zhuān)業(yè)救援人員等組織開(kāi)展應急預案培訓不到位，履行預案備案不健全。

完善體系建設的建議

我國應急體系建設工作主要內容概況為“一案三制”，其中應急預案是“一案三制”的核心，是應急機制、應急體制和應急法制的集中體現，是應急處置的根本依據，是日常應急管理的重要工作內容。目前，我國應急管理也進(jìn)入到關(guān)鍵性時(shí)期，應急管理體系建設已作為“十四五”期間提高治理能力和治理水平現代化的體現。

一、加強預案體系頂層設計

1.建議國家有關(guān)部委層面出臺專(zhuān)門(mén)針對境外重大突發(fā)事件情景設計的應急預案體系建設的規范指導性文件，形成具有戰略性、前瞻性和實(shí)用性應急預案體系框架的總體設計。

2.推動(dòng)建立國家有關(guān)部委牽頭與國際相關(guān)組織、高風(fēng)險地區國家有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調機制，推動(dòng)境外重大突發(fā)事件跨國大規模聯(lián)合演練、國際救援機制建設。

3.推動(dòng)央企聯(lián)合編制應急預案，開(kāi)展聯(lián)合應急演練的工作機制，適時(shí)修訂完善相關(guān)應急預案。

4.加強集團公司、國內管理單位、境外機構（項目）等內部分層級管理、屬地化管理的應急預案體系銜接，加強與駐在國使（領(lǐng)）館、當地有關(guān)政府部門(mén)、救援機構、醫療機構等聯(lián)防聯(lián)控的應急預案管理機制。

二、加強預案管理的工作協(xié)調

編制工作要凸顯不同層級、部門(mén)的預案特點(diǎn)，加強彼此兼容與協(xié)調，橫向協(xié)調各職能部門(mén)發(fā)揮作用，縱向打通集團公司、各國際業(yè)務(wù)單位、境外機構（項目）之間的工作銜接。加強突發(fā)事件應急預案啟動(dòng)的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機制，加強與駐在國使（領(lǐng)）館、當地應急管理部門(mén)、應急救援組織等部門(mén)應急聯(lián)動(dòng)，通報有關(guān)突發(fā)事件信息，共同開(kāi)展應急演練，協(xié)同應急救援，提高應急處置能力和效果。

三、健全預案體系層級建設

建立健全企業(yè)層面境外突發(fā)事件應急預案管理體系建設，形成集團公司三級預案管理體系：集團公司突發(fā)事件總體應急預案和專(zhuān)項應急預案，主要體現“統一規劃、分類(lèi)指導”職能；各二級國際單位應急預案、三級單位及基層單位應急預案，主要體現“分級負責、屬地為主”職能。三級單位及基層單位包括本單位的應急預案、基層作業(yè)班組及重點(diǎn)崗位的現場(chǎng)處置方案和應急處置卡，主要體現自救互救和先期處置特點(diǎn)。

四、加強技術(shù)支撐與指導

建議科學(xué)地針對境外復雜的重大突發(fā)事件進(jìn)行情景構建、應急任務(wù)預設、加強應急資源保障，如構建“一帶一路”突發(fā)事件情景、與國際SOS組織、世界衛生組織等跨國應急資源的協(xié)調，開(kāi)展應急預案編制、評估、培訓、演練及備案，提高可操作性，達到突發(fā)事件應急預案“本土化”，解決境外突發(fā)事件應急預案“水土不服”的問(wèn)題。

（作者單位：中國長(cháng)江三峽集團有限公司）