張國平
中國（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院
博士后工作站
近些年來(lái)，全球變暖、環(huán)境污染、欠發(fā)達國家公共衛生服務(wù)能力薄弱、原生物病耐藥性變異等情況，催生埃博拉、瘋牛病、禽流感、炭疽熱、SARS、脊髓灰質(zhì)炎、“寨卡”、H1N1、毒化學(xué)廢物污染、新冠病毒肺炎等疫情蔓延，使得全球重大公共衛生事件進(jìn)入高發(fā)期，各國的應對機制均受到了極大挑戰。我國正處于經(jīng)濟轉軌關(guān)鍵期，各類(lèi)重大突發(fā)公共衛生事件，使得我國人民生命安全和經(jīng)濟社會(huì )運轉受到嚴重威脅。研究相關(guān)的應對機制，對于維護社會(huì )穩定、保障人民的生命財產(chǎn)安全、實(shí)現治理體系和治理能力現代化具有重大的現實(shí)意義。
我國重大突發(fā)公共衛生事件應對機制存在的問(wèn)題
重大突發(fā)公共衛生事件具有傳播快、影響范圍廣、高度不確定性等特點(diǎn)，沖擊經(jīng)濟發(fā)展，給社會(huì )帶來(lái)極大的心理壓力。應對重大突發(fā)公共衛生事件，是政府履行社會(huì )管理和公共服務(wù)職能的重要內容，以及衡量政府執政能力和水平的重要標準。2003年以來(lái)，我國重大突發(fā)公共衛生事件應對機制不斷完善。一是初步形成應急管理體制。衛生部和地方各級人民政府組織制定了各類(lèi)突發(fā)公共衛生事件應急預案，設立了突發(fā)公共衛生事件應急辦公室、應急指揮中心，統一對事件進(jìn)程進(jìn)行管理。二是建立了“傳染病疫情和突發(fā)公共衛生事件信息報告系統”監測體系，實(shí)現了國家和省、市、縣疾病預防控制機構聯(lián)網(wǎng)，并明確了責任主體、六種類(lèi)型預案體系和四級響應分級。三是醫療和執法監督隊伍初具規模， 31個(gè)省級管轄區成立了省級衛生監督機構，全國超過(guò)90%的地市和70%的縣區成立了衛生監督機構，并加強了應急醫療救治體系建設，在全國已建設突發(fā)事件衛生應急4 類(lèi)（緊急醫學(xué)救援隊、突發(fā)急性傳染病防控隊、突發(fā)中毒處理隊、核輻射應急隊）37 支國家衛生應急隊伍。四是初步形成部門(mén)協(xié)調配合機制。由衛生部門(mén)與 31個(gè)有關(guān)部門(mén)聯(lián)合建立了突發(fā)公共衛生事件應急協(xié)調機制、多方疫情通報和共享合作機制、傳染病預防控制工作協(xié)調機制、生產(chǎn)和儲備制度、應急經(jīng)費保障和防范應急處理責任機制。
但整體來(lái)看，我國在應對重大突發(fā)公共衛生事件時(shí)，仍呈現“不系統、輕預防、粗治理和少保障”等問(wèn)題，往往在應對危機的最佳時(shí)期，未能做好預警工作，將各種資源第一時(shí)間調動(dòng)起來(lái)，進(jìn)行針對性處理；在危機處理中后期，針對不同人群和地區也未能實(shí)施精準和精細化管理，社會(huì )和經(jīng)濟出現了不小的損失。1. 不系統：缺乏應對重大突發(fā)公共衛生事件的系統性組織架構一是缺乏復合型決策管理層。應對重大突發(fā)公共衛生事件的決策層組織結構單一，法律、管理和醫學(xué)防疫等復合型決策人才缺乏。事件發(fā)生后，難以對其進(jìn)行準確分析和判斷，易做出草率的決策，導致防控失誤。二是缺乏協(xié)同機制。我國傳統體制采用的是分部門(mén)、分災種的單一城市災害管理模式，城市缺乏統一有力的應急管理指揮系統。面對復雜的重大突發(fā)公共衛生事件，應急管理體系只能依賴(lài)于現行各級政府現有的行政設置和職能屬性，部門(mén)往往各自為政，使得應急管理效率低，聯(lián)動(dòng)困難，既不能迅速形成應對突發(fā)公共事件的統一力量，也不能及時(shí)有效地配置分散在各個(gè)部門(mén)的救災資源。三是缺乏有效常態(tài)化的專(zhuān)屬部門(mén)。雖然國家重大疫情防控預案體系2006年已制定建立，但多數地方的應急管理體系尚未完善，預案體系修訂跟進(jìn)較慢，與疫情防控工作嚴重脫節。部分地區因應急辦撤銷(xiāo)，響應程序主體消失，容易導致一級響應啟動(dòng)滯后，錯失最佳防控窗口。即便可以成立臨時(shí)工作小組，但臨時(shí)組成的機構和人員由于不具備連續性，團隊協(xié)調缺乏磨合，應急管理經(jīng)驗也難以有效得以保留。2. 輕預防：缺乏應對突發(fā)公共衛生事件的預警信息管理標準一是我國信息系統建設缺乏統一性。各級政府或職能部門(mén)的應急系統，彼此間缺乏溝通，信息不能共享，重復建設問(wèn)題嚴重。信息的收集、整理、匯總渠道也較分散，難以對突發(fā)公共衛生事件進(jìn)行全面監測和預警，不利于政府決策。二是我國疫情信息發(fā)布的可視化程度不高。目前31個(gè)省份主要采用現有的四級應急響應體系，分別是：特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）。但實(shí)際上，除政府相關(guān)專(zhuān)職部門(mén)外，人們對分級體系概念模糊，分級感知度很低，并不清楚自己所處區域的地方分級情況。三是防控信息管理標準不統一?，F有出臺的相關(guān)政策，過(guò)于強調分級防控的地方性差異，無(wú)助于形成具有國內社會(huì )普遍共識的分區分級防控標準，阻礙了疫情中后期國內外人流堵點(diǎn)的打通。四是措施分級不細、落實(shí)不徹底，阻礙各省之間標準的互認。國家相關(guān)應急預案文件，多強調各級政府、部門(mén)、社會(huì )的責任劃分和需要采取應急響應措施，但一級至四級響應沒(méi)有明顯的量化界限，對疫情級別劃分不細，防控重大疫情特征不明顯，措施分級和責任落實(shí)都不明確，很難形成全國統一的量化分級標準，推高了各省之間標準互認的成本。3. 粗治理：缺乏“兩手都要抓”的精準協(xié)調管理機制一是面臨從“一手抓防控”迅速轉換為“兩手都要抓”難題。應對疫情初期強調管控性，而疫情后期則需要推動(dòng)管控下的生產(chǎn)、生活的良性發(fā)展，一手抓防疫、一手抓生產(chǎn)，“兩手抓，兩手都要硬”本身就需要創(chuàng )新思維，協(xié)調發(fā)展。二是“過(guò)度防疫”帶來(lái)巨大社會(huì )成本的難題。后疫情期，如果繼續全民全面防疫，則屬于過(guò)度防疫、消極防疫，會(huì )讓整個(gè)社會(huì )付出沉重的代價(jià)。三是全國防疫措施“一刀切”。多數重大公共衛生事件都極易演變成全國聯(lián)動(dòng)發(fā)展策略，但不同地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展程度不同，疫情輕重程度也不相同，如果不分輕重緩急“一刀切”，用一副“藥”，效果恐怕會(huì )適得其反。四是疫情后期面臨生產(chǎn)有序恢復、生活信心不足難題。疫情后期，為保障安全，各地均規定企業(yè)在復工前進(jìn)行嚴格的檢疫與防護，區域間不加區別，易造成上下游企業(yè)停產(chǎn)、“用工難”等問(wèn)題，導致交通、物流、原材料，以及疫情期間各種生活必需品供不應求，企業(yè)生產(chǎn)成本或風(fēng)險增加。一是在《憲法》中沒(méi)有緊急狀態(tài)針對性規定的完整條文，而相關(guān)的法律法規①沒(méi)有明確規定政府在緊急狀態(tài)下權力的行使范圍，使某些行政部門(mén)過(guò)度行使緊急權力成為可能。二是目前立法內容多為行政機關(guān)行使權力提供依據，缺乏在緊急狀態(tài)下保障公民權利底線(xiàn)的相關(guān)規定。三是防疫法律涉及內容廣、專(zhuān)業(yè)性強，需要大量的調研數據和防疫經(jīng)驗的積累，對于中小城市政府運用難度較高，且因為沒(méi)有立法權，出臺的相關(guān)規范性文件或實(shí)施辦法，法律效力和依據都不足，一旦發(fā)生重大突發(fā)公共衛生事件，難以及時(shí)有效處理；同時(shí)，地方各自為政，一些地方立法“以鄰為壑”，也進(jìn)一步削弱了突發(fā)事件應對的協(xié)作效果。當前，在自上而下應對重大突發(fā)公共衛生事件中，政府對市場(chǎng)和社會(huì )的管控作用明顯，而社會(huì )力量作用發(fā)揮不充分，亟須有針對性地分級加以完善。
1. 明晰重大突發(fā)公共衛生事件中政府管理職能定位。一是明確政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的決策管理職能，確定社會(huì )公共目標、程序和標準，明確規定可交由社會(huì )非營(yíng)利組織和市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)部門(mén)承擔的具體執行職能。二是完善業(yè)績(jì)評估標準，以“重質(zhì)量、重公共服務(wù)對象滿(mǎn)意程度”為方向，確立科學(xué)的政府行為導向機制，為各項公共服務(wù)工作，尤其是重大突發(fā)公共衛生事件應對工作的順利開(kāi)展，創(chuàng )造良好的制度環(huán)境。2. 完善應對重大突發(fā)公共衛生事件的法規修訂機制。一是明確法律法規是完善“區域—產(chǎn)業(yè)—生活”分級調控治理體系的根本依據，也是重大疫情處置的根本準繩，必須立法、執法、司法、守法多環(huán)節發(fā)力，加快中央和地方層面的相關(guān)法律法規修訂。二是推動(dòng)制定重大疫情防控的地方法規，明確疫情防控組織體制、處置程序、職責責任、保障機制等；及時(shí)修訂地方防疫預案，完善分級分類(lèi)標準，提高疫情防控針對性和實(shí)效性。3. 健全應對重大突發(fā)公共衛生事件中的工作保障機制。一是以法律的形式，明確各級政府事前、事中和事后財政支出責任和工作經(jīng)費合理分配機制，確保該財政投入機制的正常運轉。二是制定一系列具體管理辦法和技術(shù)規范，明確工作人員的權限范圍，統一各項具體工作的要求，實(shí)行目標管理、績(jì)效評估和獎懲制度，確保工作質(zhì)量。4. 實(shí)現政府—公眾在重大突發(fā)公共衛生事件應對中共治。公眾是社會(huì )的主體，也是疫情信息的傳播者和承受者，有權利也有義務(wù)參與危機管理。目前大眾應急意識淡薄、自救能力和基本常識缺乏問(wèn)題較為普遍。因此，短期要加大相關(guān)宣傳。政府應采取措施，邀請相關(guān)專(zhuān)家、知名學(xué)者和官員通過(guò)電視、廣播、報紙、手冊等方式，多渠道宣傳危機預警知識，提高公眾對危機的認知，提高自救和互救的能力；中期要加大引導公眾參與力度。政府應建立公眾參與的常態(tài)化機制，從地方政府、街道、縣鎮到社區和村等層面，創(chuàng )造更多公眾參與渠道和交流平臺，提高危機應急措施落實(shí)效果；從長(cháng)期來(lái)看，要加大危機意識教育，盡快將衛生危機應急教育納入教學(xué)體系，從基礎抓起，提高大眾防疫應急意識和自救能力。針對重大突發(fā)公共衛生事件中存在的“不系統、輕預防、粗治理和少保障”問(wèn)題，在各類(lèi)突發(fā)重大衛生公共事件的前期，要“強預防”，完善預警機制，提高疫情預警系統的可操作性。在危機管理中后期，要“細治理”，始終堅持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，落實(shí)“區域—產(chǎn)業(yè)—生活”分級調控體系，提高治理有效性，即對人群和地域進(jìn)行分級調控、對區域和人群進(jìn)行分級調控、對生產(chǎn)和生活進(jìn)行分級管理，加快恢復經(jīng)濟和社會(huì )的正常運轉，做好從疫情到正常生產(chǎn)生活過(guò)渡，促進(jìn)災后經(jīng)濟、社會(huì )健康良性發(fā)展。
（一）完善重大突發(fā)公共危機事件應對預警機制一是做好相關(guān)機構的人員、資源、資金等的配置。不少地方或因應急辦公室臨時(shí)撤銷(xiāo)，或因危機發(fā)生早期資金不足缺乏配套的危機應急監測體系，或因實(shí)操能力嚴重不足，導致危機不能及時(shí)發(fā)現，延誤最佳的處理時(shí)機，教訓十分深刻。因此，要科學(xué)配置監測系統、專(zhuān)業(yè)人才和行政管理人員等資源，尤其要重點(diǎn)加強對縣級以下地區的資金支持。二是從危機信息收集、監測、評估、分析到處置和預警，要形成一套科學(xué)管用的各部門(mén)間全流程協(xié)作機制。加強一線(xiàn)病毒檢測部門(mén)與疾控中心的危機信息交流，實(shí)現信息互享，為防控爭取更多寶貴時(shí)間；加強雙邊聯(lián)動(dòng)學(xué)習，既要為醫療機構的工作人員提供相關(guān)公共衛生的培訓課程，也要為疾控中心的應急管理人員提供更多傳染病防治等專(zhuān)業(yè)培訓，培育好專(zhuān)業(yè)儲備人才。三是明確政府、市場(chǎng)和社會(huì )組織各方的權利和職責。危機的預警管理工作需要不同部門(mén)之間的相互協(xié)調配合，制度的法制化能夠更加有效地提高政府各方應對突發(fā)公共衛生事件的能力。只有明確了各管理部門(mén)的權利和義務(wù)，才能保障危機預警工作順利、有效地開(kāi)展。我國應設立更具體規范的標準，明晰政府及各部門(mén)、市場(chǎng)和社會(huì )組織在危機中的具體責任和義務(wù)，建立統一的協(xié)作機制。此次抗擊新冠肺炎疫情，各地采取“健康碼”分級管理體系，但并沒(méi)有與疫情發(fā)布顏色分級體系一一對應，標準不統一。如湖北和杭州采用的是綠、黃和紅三色，陜西采用的則是綠色和非綠色的二分法，實(shí)際上僅對省內流通起作用，卻不利于省與省之間人員的無(wú)障礙流通。信息發(fā)布以地域范圍為基礎，防疫管理則是以人為單位，因此，只有在國內建立統一的管控標準，才能在各國政治、經(jīng)濟、文化和社會(huì )等具有較大差異的前提下，通過(guò)不斷對接國際社會(huì )，尋找到各國能接受的“最大公約數”管理機制，助力打通國內外人員的自由流動(dòng)。一是確定發(fā)布主體，設立信息發(fā)布備案機構?？h級以上各級政府的衛生應急辦公室，應設立突發(fā)重大疫情預警信息發(fā)布備案機構，對下設的醫療、衛監、疾控、檢驗檢疫等機構所發(fā)布的防疫預警信息進(jìn)行備案，登記具體的預警時(shí)間、范圍和措施等事宜，對相關(guān)機構進(jìn)行預警行為的監督。二是優(yōu)化發(fā)布方式，最大化授權給檢測主體預警信息發(fā)布權。配合備案制度，將預警信息發(fā)布權授予監測機構，使監測機構能夠在第一時(shí)間發(fā)布預警信息，提高疫情防控顏色分級地圖的更新效率，與此同時(shí)，作為與公民直接接觸的監測機構，其發(fā)布的信息應能獲得國際社會(huì )最大程度的信任。三是優(yōu)化發(fā)布內容，在國內推動(dòng)落實(shí)可視化程度較高的預警分級發(fā)布標準。我國地域遼闊，人口規模龐大，各省市之間情況差異較大?？梢詤⒖家幠Ｏ嘟拿绹奈迳旨夡w系，在我國現有的四級應急響應體系的基礎上，增添綠色為安全色，形成紅色、橙色、黃色、藍色和綠色的五色分級響應機制，并大力推動(dòng)落實(shí)可視化程度較高的疫情信息發(fā)布輸出渠道，將信息地域分級單位和發(fā)布的行政區單位落實(shí)和推廣到縣級，并聯(lián)手報刊、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，強化信息輸出的及時(shí)性和有效性。一是要建立高效準確的危機監測和評估體系。針對不同的重大突發(fā)公共衛生事件情況，需要對其相關(guān)指標進(jìn)行研究和設定，建立集國內外專(zhuān)家于一體的專(zhuān)家庫，針對預警重點(diǎn)目標，對指標設立的標準和評分方法進(jìn)行反復推敲核驗，簡(jiǎn)化繁瑣的程序化指標；同時(shí)，對數據獲取、輸入、質(zhì)檢和輸出四個(gè)步驟分別對應監測體系中的指標、風(fēng)險、質(zhì)監和反饋四個(gè)環(huán)節，通過(guò)評估分析對突發(fā)公共衛生事件進(jìn)行研判，作為危機管理的重要部分。二是建立執行的量化考核標準。在明確部門(mén)、崗位具體職責和權力的基礎上，要設立書(shū)面化、透明化的科學(xué)考核標準，并基于個(gè)體完成的結果進(jìn)行獎懲。三是完善監督和動(dòng)態(tài)管理。部門(mén)負責人基于管理和專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗，應對事態(tài)發(fā)展有客觀(guān)的評估，并對執行層面出現的問(wèn)題進(jìn)行有效疏導和動(dòng)態(tài)管理，以保障規則和標準有效落實(shí)。（二）構建“區域—產(chǎn)業(yè)—生活”分級治理體系1. 推廣運用大數據手段，對人群進(jìn)行分級調控實(shí)現對重大突發(fā)公共衛生事件的精細化管控，首要的是加強對人群的健康動(dòng)態(tài)和軌跡追蹤。一是在防疫中廣泛推廣運用大數據等科技手段標準。梳理和借鑒在瘋牛病、口蹄疫、SARS、H1N1、H7N9等事件中國內外使用大數據技術(shù)的相關(guān)經(jīng)驗，統一技術(shù)制定和使用標準，積極推廣具有統一標準的人臉識別、個(gè)人軌跡跟蹤等大數據技術(shù)，對實(shí)施源地、移動(dòng)路徑、目的地進(jìn)行全面管理，形成對人群動(dòng)態(tài)跟蹤機制。在實(shí)操層面，可根據人員流動(dòng)的個(gè)人健康情況、來(lái)源地、途經(jīng)地的對應顏色形成動(dòng)態(tài)的健康碼，對交通節點(diǎn)、醫院、圖書(shū)館和商超等公共場(chǎng)所產(chǎn)生的大數據進(jìn)行重點(diǎn)監控，便于各省市之間標準的互認和數據的共享，減少移動(dòng)感染風(fēng)險，確保人員安全流動(dòng)。二是對人群進(jìn)行分級調控治理。在建立全國統一的數據庫管理體系的基礎上，對人群生活軌跡數據共享、整理和分析調查，并依據流行病管控原理，對人群進(jìn)行科學(xué)系統分類(lèi)。對于感染人群（傳播源）、易感染人群繼續進(jìn)行管控，而健康人群在一定防護措施下，可在有管控的前提下，從事經(jīng)濟生產(chǎn)和社會(huì )活動(dòng)。三是建立“信息管理”的國際化對接機制。加強與WHO等國際權威機構合作，邀請其指導我國的疫情發(fā)布與管理標準的設定，建立具有較高國際化水平、科學(xué)管用、可視化程度高、便于全球各國大眾使用的隔離管理體系。主動(dòng)加強與各國政府部門(mén)、民間組織、科研院所、醫療機構之間的聯(lián)系與合作，與其他國家共享相關(guān)資源；利用大數據技術(shù)，建立實(shí)時(shí)更新、信息公開(kāi)透明的英、法、德、西等多語(yǔ)種疫情地圖。2. 加強區域風(fēng)險預估，對區域進(jìn)行分級調控對區域實(shí)行分級調控，明確高危區、中風(fēng)險區和安全區的具體分布，以更加有效地推進(jìn)精細化治理。一是依據可量化的主要醫學(xué)觀(guān)察指標，制定區域分級體系。在專(zhuān)家庫指導和協(xié)作的基礎上，簡(jiǎn)化指標量，提高可操作性，比如參考SARS和新冠肺炎等傳染性強的傳染源的病理學(xué)特征，在未來(lái)同性傳染病毒爆發(fā)危機中，可主要依據“一周內新增確診病例數、醫學(xué)觀(guān)察人數的動(dòng)態(tài)變化”等指標，對流動(dòng)人口進(jìn)行以縣級為分級尺度單位的源地風(fēng)險分級。風(fēng)險等級可劃分為極高風(fēng)險、高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險和無(wú)風(fēng)險區5級，分別對應紅色、橙色、黃色、藍色和綠色，同時(shí)對風(fēng)險等級進(jìn)行動(dòng)態(tài)評估。二是將分級區域細化到縣（市、區），有條件的地區甚至可細化到鄉（鎮、街道），實(shí)施精細化和精準化治理。對于低、無(wú)風(fēng)險的鄉鎮放開(kāi)，鼓勵進(jìn)行恢復生產(chǎn)，生活；中風(fēng)險鄉鎮街道馳管制，有條件地恢復生產(chǎn)、生活；高風(fēng)險地區嚴控。風(fēng)險管控強調動(dòng)態(tài)變化，高風(fēng)險區風(fēng)險降低后，積極安排生產(chǎn)、生活。表1 建立各級政府任務(wù)與區域分級調控治理體系
3. 加強分類(lèi)指導，對復產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行分級治理復工復產(chǎn)是疫情下保障民生的迫切需要，也是企業(yè)持續經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。明確企業(yè)的防疫與生產(chǎn)的社會(huì )責任，是未來(lái)疫情防控中安全生產(chǎn)的前提。一是根據制造業(yè)規模實(shí)行分級治理。行業(yè)龍頭、重點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)保生產(chǎn)，強調安全生產(chǎn)，對于生產(chǎn)的防疫、防護物資重點(diǎn)保障。大企業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)有防護條件，可以?xún)?yōu)先復工。大中型企業(yè)疫情防護，實(shí)行政府、企業(yè)、社區三者責任制。有條件的地區，可以實(shí)現政府、企業(yè)、醫院聯(lián)動(dòng)策略，確保安全生產(chǎn)。大企業(yè)的中心問(wèn)題是原材料與物流，政府應加強重點(diǎn)要素保障，協(xié)助企業(yè)解決原材料供應、物流運輸等問(wèn)題。與大企業(yè)具有共生關(guān)系的等零配件小企業(yè)，可以使用外包管理策略、中心企業(yè)iso26000的社會(huì )責任連帶制度。小企業(yè)多且散，需強調分級治理。一般的小企業(yè)，強調網(wǎng)格與社區治理性?？赏菩袑?zhuān)業(yè)審批制度，在社區建立醫療防護NGO評估，或者配備經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓的疫情防控指導員、網(wǎng)格員，協(xié)作社區企業(yè)做好疫情防護。這類(lèi)小企業(yè)生產(chǎn)與區域分級同步，宜采用積極穩妥的區域推進(jìn)策略。二是根據農業(yè)生產(chǎn)流程進(jìn)行分級治理。積極推動(dòng)農業(yè)生產(chǎn)，增加農產(chǎn)品有效供給。鼓勵種植大戶(hù)、養殖大戶(hù)的農產(chǎn)品生產(chǎn)，減少農產(chǎn)品滯銷(xiāo)問(wèn)題；暢通農產(chǎn)品及農業(yè)生產(chǎn)資料運輸，實(shí)行綠色通道制度，保障農產(chǎn)品的市場(chǎng)供應；開(kāi)拓新零售渠道，大力發(fā)展線(xiàn)上線(xiàn)下結合的農產(chǎn)品銷(xiāo)售方式，拓展農產(chǎn)品銷(xiāo)售市場(chǎng)；鼓勵農產(chǎn)品就近供應原則，縮短供應鏈長(cháng)度，重塑安全的農食網(wǎng)絡(luò )。三是創(chuàng )新服務(wù)業(yè)的服務(wù)模式和辦公模式。疫情期間在人員尚未完全自由流動(dòng)的前提下，要創(chuàng )新服務(wù)業(yè)新模式新業(yè)態(tài)，拓展新渠道和新方式。如可以利用電子商務(wù)開(kāi)展日常生活必需品銷(xiāo)售，發(fā)展“線(xiàn)上下單、無(wú)接觸配送”模式。大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò )診療、在線(xiàn)辦公、在線(xiàn)教育、數字娛樂(lè )、數字生活等。4. 打造生活圈經(jīng)濟，推進(jìn)生活空間分級治理后疫情時(shí)期，高效、合理有序地恢復生活，提振社會(huì )消費信心，推動(dòng)經(jīng)濟全面有序有力恢復，將成為奪取疫情防控和實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標“雙勝利”的關(guān)鍵。一是制定生活空間分級分類(lèi)體系。依據人群和區域分級指標體系，并參考專(zhuān)家指導意見(jiàn)和“風(fēng)險等級越低，開(kāi)放尺度空間越大” 的動(dòng)態(tài)管理原則，對生活空間進(jìn)行分級調控。為提高可操作性，一般可按照空間尺度分為三類(lèi)生活圈：初級生活圈以家庭為主，強調個(gè)人及外出防護?；A生活圈以社區為主，主要劃定老人、孩子活動(dòng)范圍。除醫學(xué)隔離家庭，社區居民在有防護情況下，可以自由活動(dòng)。日常生活圈則是人們正常生活、工作的范圍，該生活圈放開(kāi)可以實(shí)現家庭經(jīng)濟恢復、權力自由。二是強化網(wǎng)格化管理手段。打造生活圈規劃，網(wǎng)格化—生活圈一體化，運用生活圈對于區域分級管控：強化基層在醫療基礎環(huán)節的能力水平，實(shí)現社區分散診斷與醫院集中治療的適當分離，避免人群在醫院盲目匯集造成交叉感染。三是發(fā)揮社區的基層組織動(dòng)員和溝通政府與市場(chǎng)的作用，緩解生活保障物資的暫時(shí)性短缺，推進(jìn)生活圈的agro-food體系建設，既有利于公共衛生安全，也有利于生活安全。5. 建立三級網(wǎng)絡(luò )體系，推進(jìn)多元主體共同治理公眾和企業(yè)是政府協(xié)調治理網(wǎng)絡(luò )的重要組成部分，也是危機信息的傳播者和承受者，公眾、企業(yè)利益、安全與重大突發(fā)公共事件之間具有很高的關(guān)聯(lián)性，重大突發(fā)公共衛生事件對于公眾和企業(yè)的危害大、影響深。讓更多公眾和企業(yè)參與分級體系治理，才能更好地落實(shí)“細治理”。一是構建企業(yè)為主、政府監督、社區協(xié)同、公眾參與的個(gè)體參與—層級管控—分布協(xié)同三級網(wǎng)絡(luò )，調動(dòng)一切積極因素，實(shí)施共同治理，提升治理效能。二是作為疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線(xiàn)，要在社區層面建立最有效的防線(xiàn)，有效切斷疫情擴大的渠道。三是逐步引導公眾恢復信心，加強政府監督防疫與社區自覺(jué)協(xié)同監管共治，防疫與恢復生產(chǎn)兩不誤，實(shí)現社會(huì )效益與經(jīng)濟效益雙向最大化。//本文刊于《開(kāi)放導報》2020年第2期
