轉載。
日前《河南安陽(yáng)市凱信達商貿有限公司“11·21”特別重大火災事故調查報告》發(fā)布，至此這場(chǎng)造成42人死亡、2人受傷、直接經(jīng)濟損失高達12311萬(wàn)元的大火有了定論。
首先，這是一起后果特別嚴重的生產(chǎn)安全責任事故。
生產(chǎn)安全事故是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失的事故。怎么界定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位？《安全生產(chǎn)法》所稱(chēng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是指從事生產(chǎn)活動(dòng)或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本單元，既包括企業(yè)法人，也包括不具有企業(yè)法人資格的經(jīng)營(yíng)單位、個(gè)人合伙組織、個(gè)體工商戶(hù)和自然人等其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體;既包括合法的基本單元，也包括非法的基本單元。啥是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為？《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》所稱(chēng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，既包括合法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也包括違法違規的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這樣一來(lái)，公眾自然認為，生產(chǎn)安全責任事故一定是暴露出了安全生產(chǎn)監督管理方面存在問(wèn)題。在中國，誰(shuí)負責安全生產(chǎn)監督管理工作？《安全生產(chǎn)法》規定，國務(wù)院應急管理部門(mén)依照本法對全國安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府應急管理部門(mén)依照本法，對本行政區域內安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理。國務(wù)院交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理。對新興行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監督管理職責不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業(yè)務(wù)相近的原則確定監督管理部門(mén)。應急管理部門(mén)和對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理的部門(mén)，統稱(chēng)負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)。負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強安全生產(chǎn)監督管理工作。至此可以看出，中國的安全生產(chǎn)監督管理工作施行的是“綜合監管＋行業(yè)監管”模式，這也就意味著(zhù)，對于安陽(yáng)大火，應急管理部門(mén)和對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作負有監督管理職責的部門(mén)，都可能被納入責任考察對象。具體有沒(méi)有責任、有多大責任，要看具體履職盡責的表現。
消防救援機構和應急管理部門(mén)在安全監管職責上不能混談、不能等同、不是一回事，這從《安全生產(chǎn)法》也能看得出來(lái)。《安全生產(chǎn)法》規定，在中華人民共和國領(lǐng)域內從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位的安全生產(chǎn)，適用本法；有關(guān)法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。
生產(chǎn)安全主要由《安全生產(chǎn)法》調整，消防安全主要由《消防法》調整，消防安全和生產(chǎn)安全不是一回事，二者是有交叉但不完全包含。既然消防不等于應急，消防安全監督管理不等于安全生產(chǎn)監督管理，那么消防至少對安全生產(chǎn)監督管理工作是不負“綜合監管”責任的。既然消防不負綜合監管責任，那么，消防負不負行業(yè)監管責任呢？對于安全生產(chǎn)，《安全生產(chǎn)法》規定，縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理。消防管消防安全，消防安全和安全生產(chǎn)不是一回事，《消防法》未賦予消防救援機構對安全生產(chǎn)工作的監管職責，盡管某些消防安全在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可能會(huì )涉及或影響安全生產(chǎn)，但不能據此認定消防就具有安全生產(chǎn)監管的職責。消防是行業(yè)或領(lǐng)域嗎？仔細推敲就會(huì )發(fā)現，消防安全監管既不是行業(yè)、也不是領(lǐng)域，原因很明顯，消防安全涉及各行各業(yè)、千家萬(wàn)戶(hù)，如果說(shuō)消防安全管理管的是哪個(gè)行業(yè)或哪些領(lǐng)域，顯然與實(shí)際不符。這就充分說(shuō)明，消防救援機構并不是《安全生產(chǎn)法》規定的對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作負有監管職權的部門(mén)。
《消防法》有消防法的規定，《安全生產(chǎn)法》有安全生產(chǎn)法的規定，消防安全和安全生產(chǎn)不是一碼事。
《安全生產(chǎn)法》第二章，專(zhuān)門(mén)就生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障作出了規定，隨便看幾條：第二十條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當具備本法和有關(guān)法律、行政法規和國家標準或者行業(yè)標準規定的安全生產(chǎn)條件；不具備安全生產(chǎn)條件的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第二十三條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當具備的安全生產(chǎn)條件所必需的資金投入，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的決策機構、主要負責人或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)的投資人予以保證，并對由于安全生產(chǎn)所必需的資金投入不足導致的后果承擔責任。第二十四條 礦山、金屬冶煉、建筑施工、運輸單位和危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存、裝卸單位，應當設置安全生產(chǎn)管理機構或者配備專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員。第二十七條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員必須具備與本單位所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相應的安全生產(chǎn)知識和管理能力。危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存、裝卸單位以及礦山、金屬冶煉、建筑施工、運輸單位的主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員，應當由主管的負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)對其安全生產(chǎn)知識和管理能力考核合格。第二十八條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當對從業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓，保證從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識，熟悉有關(guān)的安全生產(chǎn)規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應急處理措施，知悉自身在安全生產(chǎn)方面的權利和義務(wù)。未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓合格的從業(yè)人員，不得上崗作業(yè)。第三十條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的特種作業(yè)人員必須按照國家有關(guān)規定經(jīng)專(zhuān)門(mén)的安全作業(yè)培訓，取得相應資格，方可上崗作業(yè)。特種作業(yè)人員的范圍由國務(wù)院應急管理部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)確定。第三十一條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位新建、改建、擴建工程項目（以下統稱(chēng)建設項目）的安全設施，必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。安全設施投資應當納入建設項目概算。第四十二條 生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存、使用危險物品的車(chē)間、商店、倉庫不得與員工宿舍在同一座建筑物內，并應當與員工宿舍保持安全距離。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和員工宿舍應當設有符合緊急疏散要求、標志明顯、保持暢通的出口、疏散通道。禁止占用、鎖閉、封堵生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者員工宿舍的出口、疏散通道。第四十八條 兩個(gè)以上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在同一作業(yè)區域內進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可能危及對方生產(chǎn)安全的，應當簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確各自的安全生產(chǎn)管理職責和應當采取的安全措施，并指定專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行安全檢查與協(xié)調。第四十九條 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項目、場(chǎng)所、設備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應資質(zhì)的單位或者個(gè)人。安陽(yáng)的這個(gè)場(chǎng)所，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位具不具備安全生產(chǎn)條件？具不具備安全生產(chǎn)條件所需的資金投入？危險物品的儲存、經(jīng)營(yíng)應當設置安全生產(chǎn)管理機構或者配備專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員，安陽(yáng)的這個(gè)設了嗎？危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存單位的主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員，應當由主管的負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)對其安全生產(chǎn)知識和管理能力考核合格。安全生產(chǎn)知識和管理能力誰(shuí)來(lái)考？這個(gè)倉庫放了近5噸潤滑用黃油、1.4萬(wàn)余瓶聚氨酯泡沫填縫劑、2.5萬(wàn)余瓶自噴漆、1.2萬(wàn)余瓶卡式爐用瓶裝丁烷，是不是危險物品的儲存、經(jīng)營(yíng)？主管部門(mén)是誰(shuí)？未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓合格的從業(yè)人員不得上崗作業(yè)。誰(shuí)來(lái)監督？生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的特種作業(yè)人員必須按照國家有關(guān)規定經(jīng)專(zhuān)門(mén)的安全作業(yè)培訓，取得相應資格，方可上崗作業(yè)。誰(shuí)來(lái)培訓？誰(shuí)來(lái)發(fā)證？誰(shuí)來(lái)監督？生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位新建、改建、擴建工程項目（以下統稱(chēng)建設項目）的安全設施必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。安陽(yáng)的這個(gè)項目自始至終未按規定取得土地使用權，未按規定辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證、建設工程竣工驗收和消防設計審查驗收備案等手續，這應該是誰(shuí)的責任？一著(zhù)大火，哪個(gè)場(chǎng)所都會(huì )涉及消防，這是不可避免的，但責任有大小、劃分有輕重，對于一起后果特別嚴重的生產(chǎn)安全責任事故來(lái)說(shuō)，大家自然更關(guān)心安全生產(chǎn)工作方面的深層次問(wèn)題。安陽(yáng)大火的調查報告，在檢視問(wèn)題時(shí)把地方黨委政府排在第一，突出屬地責任無(wú)可厚非；把消防排在第二、商務(wù)排第三、公安排第四、應急排第五、自然資源和住建分別是第六和第七，這個(gè)排序也與后邊的責任描述相呼應：在有關(guān)部門(mén)的責任描述中，消防排第一（一共兩頁(yè)半）、商務(wù)排第二、公安排第三、應急排第四（一共13行）、其實(shí)是自然資源、住建和城管，這也為后邊的注資額建議打下伏筆：立案審查的3人中有兩人來(lái)自于消防，黨紀政務(wù)處分部門(mén)的40人中，消防有8個(gè)，級別追到了總隊一把手，應急追了5個(gè)，僅到市一級。誠然，追責要依法依規、據實(shí)而定、不可攀比，誰(shuí)也不能無(wú)端推測別的部門(mén)的責任一定就比消防的重。必須相信調查，必須相信報告，必須相信至少在安陽(yáng)大火這個(gè)事上，消防的責任是重的。然而，《報告》難免讓人思考一個(gè)重要的法律問(wèn)題——安全生產(chǎn)監管到底是誰(shuí)主管、誰(shuí)主責？綜合監管是不是主管主責？縣級以上的應急是“綜合監管”，縣級以下呢？要知道，在縣級以下的基層，應急通常是“有腿”的，而消防和其他一些部門(mén)根本“沒(méi)腿”，沒(méi)腿怎么可能管到位？
如果不能清楚地回答這個(gè)問(wèn)題，困惑難以消除、工作難以落地、悲劇難免重演。
