新修訂的《安全生產(chǎn)法》即將施行，文化和旅游行政部門(mén)在安全監管中，除了適用本行業(yè)本領(lǐng)域的法律法規外，是否還要適用《安全生產(chǎn)法》的規定、如何適用《安全生產(chǎn)法》的規定，對文化和旅游單位和經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施行政監管，是文化和旅游行政部門(mén)，尤其是執法人員較為關(guān)心的話(huà)題。文化和旅游行政部門(mén)應當如何理解《安全生產(chǎn)法》與本行業(yè)本領(lǐng)域的法律法規有關(guān)安全管理規定的關(guān)系、如何闡明觀(guān)點(diǎn)并說(shuō)服政府和相關(guān)部門(mén)聽(tīng)取本部門(mén)的意見(jiàn)，是文化和旅游行政部門(mén)必須面對和解決的問(wèn)題。為了便于閱讀，本文圍繞管行業(yè)必須管安全等幾個(gè)話(huà)題，分別進(jìn)行有針對性的分析和闡述，供執法人員參考。

自2015年以來(lái)，管行業(yè)必須管安全就成了一些政府和部門(mén)要求文化和旅游行政部門(mén)監管本行業(yè)本領(lǐng)域安全的依據，進(jìn)而要求文化和旅游行政部門(mén)按照《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規定，對違反安全生產(chǎn)規定的單位和經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施行政處罰。新修訂的《安全生產(chǎn)法》施行后，類(lèi)似的要求只會(huì )更為迫切、更為強烈，文化和旅游行政部門(mén)必須思考什么是行業(yè)、如何管行業(yè)以及厘清與管行業(yè)必須管安全密切相關(guān)的幾組概念。

所謂安全監管主體，就是獲得對安全生產(chǎn)進(jìn)行監管資質(zhì)的主體。首先，《安全生產(chǎn)法》第十條第三款規定，應急管理部門(mén)和對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理的部門(mén)，統稱(chēng)負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)。負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強安全生產(chǎn)監督管理工作。

根據此法條的規定，文化和旅游行政部門(mén)可以稱(chēng)之為本行業(yè)本領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)，有權對文化和旅游領(lǐng)域的安全生產(chǎn)實(shí)施行政監管，也就是負責對文化和旅游領(lǐng)域的安全實(shí)施監管的管理部門(mén)。換句話(huà)說(shuō)，一些觀(guān)點(diǎn)認為，文化和旅游行政部門(mén)無(wú)權對本行業(yè)本領(lǐng)域安全生產(chǎn)實(shí)施監管的觀(guān)點(diǎn)，存在認識上的誤差。

其次，《安全生產(chǎn)法》第三條第三款規定，安全生產(chǎn)工作實(shí)行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全，強化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責任與政府監管責任，建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負責、職工參與、政府監管、行業(yè)自律和社會(huì )監督的機制。

早在2015年，國務(wù)院安委會(huì )對各部委的安全職責分工中首次完整地提出了“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的要求。通過(guò)法律的修訂，該安全管理政策性的要求轉化為法律，管行業(yè)必須管安全等要求就成為行政部門(mén)的法定義務(wù)，文化和旅游行政部門(mén)自然必須履行對本行業(yè)本領(lǐng)域安全的監管義務(wù)。

一些政府和部門(mén)認為，只要和個(gè)人休閑娛樂(lè )相關(guān)的領(lǐng)域，都應當屬于文化領(lǐng)域，因此，在他們看來(lái)，除了互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)、娛樂(lè )場(chǎng)所之外，按摩、洗腳、酒吧、棋牌室等都應當被認定為文化領(lǐng)域，要求文化和旅游行政部門(mén)對這些領(lǐng)域的安全管理負責；和游客和消費者相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域，諸如餐飲、住宿、交通、游覽、休閑、度假等，都視為旅游領(lǐng)域，也都要求文化和旅游行政部門(mén)對與旅游相關(guān)的服務(wù)設施設備安全、食品安全、索道安全、電梯安全、消防安全、涉旅交通安全實(shí)施監管?？傊?，在很多人看來(lái)，這就是他們所稱(chēng)的管行業(yè)必須管安全，只要是文化和旅游行業(yè)內的一切，都屬于文化和旅游行政部門(mén)監管，而不是從法律授權、職責分工中作任何區別。這實(shí)際上是對管行業(yè)必須管安全規定的最大誤讀。

1.管行業(yè)與一些社會(huì )大眾的理解

一些政府和部門(mén)認為，只要和個(gè)人休閑娛樂(lè )相關(guān)的領(lǐng)域，都應當屬于文化領(lǐng)域，因此，在他們看來(lái)，除了互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)、娛樂(lè )場(chǎng)所之外，按摩、洗腳、酒吧、棋牌室等都應當被認定為文化領(lǐng)域，要求文化和旅游行政部門(mén)對這些領(lǐng)域的安全管理負責；和游客和消費者相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域，諸如餐飲、住宿、交通、游覽、休閑、度假等，都視為旅游領(lǐng)域，也都要求文化和旅游行政部門(mén)對與旅游相關(guān)的服務(wù)設施設備安全、食品安全、索道安全、電梯安全、消防安全、涉旅交通安全實(shí)施監管?？傊?，在很多人看來(lái)，這就是他們所稱(chēng)的管行業(yè)必須管安全，只要是文化和旅游行業(yè)內的一切，都屬于文化和旅游行政部門(mén)監管，而不是從法律授權、職責分工中作任何區別。這實(shí)際上是對管行業(yè)必須管安全規定的誤讀。

2.管行業(yè)是否意味著(zhù)行業(yè)全管

回答是否定的。所謂的行業(yè)具有橫向和縱向關(guān)系相互交融的特點(diǎn)，文化和旅游領(lǐng)域的行業(yè)更是如此。以飯店為例，飯店就是一個(gè)小綜合體，涵蓋住宿、餐飲、娛樂(lè )、健身等一系列環(huán)節和服務(wù)，在絕大多數人眼里，飯店顯然屬于旅游行業(yè)，如果管行業(yè)就必須行業(yè)全管，就意味著(zhù)飯店空間范圍內的所有事項必須由文化和旅游行政部門(mén)監管，包括對于飯店的電梯、鍋爐、環(huán)保、食品、消防及服務(wù)質(zhì)量的監管，且不說(shuō)住宿業(yè)的主管部門(mén)為商務(wù)部門(mén)，就事論事，上述這些硬件和軟件的安裝、運營(yíng)、維保均有許可部門(mén)，僅僅因為管行業(yè)必須管安全的規定，就要讓文化和旅游行政部門(mén)統管飯店的所有安全，既不科學(xué)，也缺乏法律支撐。稍作思考就會(huì )明白，這種思維的局限性不言而喻。

網(wǎng)吧納入文化和旅游行業(yè)當然不是問(wèn)題，文化和旅游行政部門(mén)的職責是負責對依法設立的互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監督管理，但并不能對發(fā)生在網(wǎng)吧中的所有行為實(shí)施監管，如網(wǎng)吧無(wú)證出售食品、食品不符合安全標準、上網(wǎng)人員在網(wǎng)吧吸煙等，法律已經(jīng)授權相關(guān)部門(mén)實(shí)施監管，而沒(méi)有授權文化和旅游行政部門(mén)對此實(shí)施監管。顯然，不能只是因為《安全生產(chǎn)法》中有管行業(yè)必須管安全的規定，就要求文化和旅游行政部門(mén)以管行業(yè)為由，對網(wǎng)吧的所有經(jīng)營(yíng)行為和管理行為實(shí)施行政監管。

即使是文化和旅游行政部門(mén)授權許可的行業(yè)和領(lǐng)域，滿(mǎn)足了既是行業(yè)又是許可的雙重條件，對于安全的監管也并非只能由文化和旅游行政部門(mén)一家包攬。比如網(wǎng)吧、娛樂(lè )場(chǎng)所、旅行社，雖然文化和旅游行政部門(mén)為這些經(jīng)營(yíng)主體頒發(fā)過(guò)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，文化和旅游行政部門(mén)只是對這些經(jīng)營(yíng)主體的日常經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施監管，網(wǎng)吧內、KTV內、旅行社經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的消防安全仍然由消防救援部門(mén)監管。

因此，即使在文化和旅游行業(yè)內，也并不意味著(zhù)所有的問(wèn)題都必須由文化和旅游行政部門(mén)監管，行業(yè)內的安全監管更是如此，如何正確理解管行業(yè)就是行業(yè)全管的內涵至關(guān)重要。

3.管行業(yè)與經(jīng)營(yíng)主體所處地理位置的關(guān)系

現在仍然有一種奇怪的觀(guān)點(diǎn)，就是以經(jīng)營(yíng)主體所處的地理位置來(lái)區分監管主體，比如經(jīng)營(yíng)主體處在社會(huì )公共區域，包括安全在內的監管由許可部門(mén)實(shí)施，而經(jīng)營(yíng)主體處某個(gè)行業(yè)的空間范圍內，有人就無(wú)條件地要求所在行業(yè)的行政部門(mén)對經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施全方位的監管。比如肯德基在市中心，食品監管部門(mén)應當對其實(shí)施監管不存在任何異議，當肯德基地處旅游景區內，僅僅因為肯德基的地理位置發(fā)生了變化，似乎食品衛生的監管權就消失了，從而就由文化和旅游行政部門(mén)對肯德基的食品衛生實(shí)施監管？同樣，藥店開(kāi)在市中心，由藥品行政部門(mén)監管，在開(kāi)景區內開(kāi)始了藥店，就應當由文化和旅游行政部門(mén)監管？這樣的邏輯的荒謬性不言自明。

其實(shí)，對于經(jīng)營(yíng)主體的監管，還是要看法律授權，而不是看經(jīng)營(yíng)主體所處的地理位置和是否屬于某個(gè)行業(yè)。不能僅僅因為服務(wù)項目或者設施在Ａ級景區，就要求文化和旅游行政部門(mén)對A級景區所有項目和設施實(shí)施監管，不能以服務(wù)項目和服務(wù)位于文化和旅游特定位置，就想當然地認為這些服務(wù)項目和服務(wù)設施就由文化和旅游行政部門(mén)監管。

4.管行業(yè)與許可監管的關(guān)系

行政許可是法律對于經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入市場(chǎng)設定的條件和門(mén)檻，許可部門(mén)也由法律授權和設定，當一個(gè)行政部門(mén)獲得了某項許可授權，就意味著(zhù)許可部門(mén)不僅具有法律授權，而且還具備了與許可事項相匹配的專(zhuān)業(yè)知識和技能，能夠對許可事項作出專(zhuān)業(yè)判斷和針對性的監管，當然也獲得了對經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)行為安全監管的資質(zhì)。因此，行政許可部門(mén)不能只對事項進(jìn)行許可，而將日常的監管（包括安全監管）義務(wù)和責任轉嫁給第三人；更不能僅僅是因為經(jīng)營(yíng)主體歸口于某個(gè)行業(yè)，就要求某個(gè)行業(yè)的行政部門(mén)監管代替自己實(shí)施監管。相比之下，行業(yè)管理許可監管是硬監管，行業(yè)監管是軟監管，行業(yè)監管可以作為許可監管的補充和完善，但不能代替許可監管，也不能將許可監管與行業(yè)監管混為一談，甚至是只談行業(yè)監管，而忽視許可監管。

幾年前自媒體曝光了一些高星級酒店和外國品牌酒店服務(wù)生清理客房衛生的狀況后，行業(yè)監管所能采取的監管措施是：第一，按程序對星級飯店予以處理，比如取消等級、降級或者警告等；第二，在行業(yè)內予以通報。行業(yè)行政管理部門(mén)并沒(méi)有對酒店實(shí)施行政處罰，不是行業(yè)行政管理部門(mén)不想對酒店實(shí)施行政處罰，而是因為法律并沒(méi)有授權行業(yè)行政管理部門(mén)對酒店實(shí)施行政處罰。最終對于衛生不符合標準酒店的行政處罰仍然是具有許可和處罰權限的行政部門(mén)。這個(gè)例子非常典型地再現行業(yè)監管和許可監管的不同作用，更可以反映出兩者監管的區別。

5.管行業(yè)與國家、行業(yè)標準的關(guān)系

社會(huì )上有不少人認為，文化和旅游行政部門(mén)之所以要對景區、飯店的安全監管，因為飯店標準和景區標準是文化和旅游行政部門(mén)主導下出臺和實(shí)施的，文化和旅游行政部門(mén)就應當對景區和飯店實(shí)施全方位的監管，甚至文化和旅游行政部門(mén)內的一些人士也持同樣的觀(guān)點(diǎn)。的確，許可和標準均為社會(huì )事務(wù)的管理規范，但許可是法律規范，標準是技術(shù)規范；許可具有強制性，任何人遵守法律規范都不得有例外，標準具有任意性（少數標準具有強制性），只有自愿申請參加，經(jīng)過(guò)評定同意被授予等級后才受標準的約束。

在文化和旅游領(lǐng)域中，有不少?lài)液托袠I(yè)的標準，以推薦性標準居多。這些標準更多的是服務(wù)規范，主要是對本行業(yè)本領(lǐng)域單位和經(jīng)營(yíng)主體的服務(wù)行為和經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行規范。這些推薦性的標準必須要由當事人自愿申報，經(jīng)過(guò)評定委員會(huì )的評定，才對當事人有約束力，而不像法律一經(jīng)頒布施行，對社會(huì )具有普遍的約束力。以景區等級評定標準為例，景區根據自己的經(jīng)營(yíng)需求，向景區等級評定委員會(huì )申請。如果Ａ級景區違反了評定標準，最為嚴重的后果就是被取消等級稱(chēng)號，這樣的懲戒一般并不影響其正常經(jīng)營(yíng)的開(kāi)展。如果景區違反了法律規定，受到最為嚴厲的行政處罰，則是至少包括被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照等相關(guān)的行政處罰。

6.管行業(yè)應當如何管安全

文化和旅游行政部門(mén)如何具體開(kāi)展本行業(yè)本領(lǐng)域單位和經(jīng)營(yíng)主體的安全監管，可以按照是否對當事人實(shí)施行政處罰為標準，劃分為實(shí)體性監管（或者稱(chēng)之為許可監管）和程序性監管（或者稱(chēng)之為行業(yè)監管），前者可以對當事人實(shí)施行政處罰，后者雖然可以監管，但法律尚未授權對當事人實(shí)施行政處罰。

文化和旅游行政部門(mén)在旅行社行業(yè)的安全實(shí)施實(shí)體性監管。比如，《旅游法》第三十四條規定，旅行社在組織旅游活動(dòng)應當向合格的供應商訂購產(chǎn)品和服務(wù)；《旅行社條例》第三十九條規定，發(fā)生危及旅游者人身安全的情形的，旅行社及其委派的導游人員、領(lǐng)隊人員應當采取必要的處置措施并及時(shí)報告旅游行政管理部門(mén)；在境外發(fā)生的，還應當及時(shí)報告中華人民共和國駐該國使領(lǐng)館、相關(guān)駐外機構、當地警方?！堵糜伟踩芾磙k法》第十二條規定，旅行社組織出境旅游，應當制作安全信息卡。旅行社違反上述法律規定后，文化和旅游行政部門(mén)就將對旅行社實(shí)施行政處罰。

文化和旅游行政部門(mén)對其他單位和經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施的安全監管，基本上是程序性監管，至于具體到如何實(shí)施程序性監管時(shí)，也存在一些的爭議。筆者的基本傾向是，文化和旅游行政部門(mén)實(shí)施程序性監管，是對網(wǎng)吧、娛樂(lè )場(chǎng)所、星級飯店、A級景區等單位和經(jīng)營(yíng)主體的安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)規章制度和操作規程、安全管理臺帳、消防安全許可、特種設備經(jīng)營(yíng)許可、食品衛生許可、安全培訓、應急救援等制度是否建立、制度是否完備等實(shí)施書(shū)面審查，至于網(wǎng)吧、娛樂(lè )場(chǎng)所、星級飯店、A級景區是否符合消防安全、是否符合特種設備安全、是否符合食品衛生安全等，囿于設施設備的運營(yíng)和維護、技術(shù)指標的檢測等具有高度的專(zhuān)業(yè)性，依法應由許可部門(mén)實(shí)施實(shí)體性監管。

事實(shí)上，即使文化和旅游行政部門(mén)想對設施設備、食品衛生、消防等實(shí)施監管，但文化和旅游行政部門(mén)既沒(méi)有法律授權，也沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識，的確是力所不逮，而許可部門(mén)對于相應的設施和服務(wù)進(jìn)行監管，既是法律的要求，更具有專(zhuān)業(yè)的知識。如果文化和旅游行政部門(mén)超越職權和能力實(shí)施安全監管，不僅不能真正發(fā)揮行政部門(mén)監管應有的作用，而且也是行政亂作為。文化和旅游行政部門(mén)在日常檢查中，除了留下程序性監管的工作痕跡外，還需要對在檢查中發(fā)現的本行業(yè)本領(lǐng)域單位和經(jīng)營(yíng)主體涉嫌違反相關(guān)法律規定的行為，及時(shí)移交給有處置權的行政部門(mén)。

總之，管行業(yè)必須管安全的法律規定本身不存在爭議，但該規定僅僅還是具有較為寬泛的約束力，具體到某個(gè)行政部門(mén)應該如何實(shí)施和推進(jìn)本行業(yè)的安全監管工作，尚存在較多不確定的地帶，文化和旅游行政部門(mén)對行業(yè)的安全監管也面臨同樣的問(wèn)題。

為了確保行業(yè)安全管理能夠落到實(shí)處，且更具操作性，需要有關(guān)部門(mén)對管行業(yè)必須管安全作出相應的法律解釋?zhuān)蛘咄硕笃浯?，由權威部門(mén)明確行業(yè)安全管理與上述幾組概念之間的關(guān)系，從而對行業(yè)安全管理作出明晰的劃分和界定，便于文化和旅游行政部門(mén)實(shí)施行業(yè)安全的監管。與此同時(shí)，需要營(yíng)造一種氛圍，那就是在認識上，不能簡(jiǎn)單地將行業(yè)安全管理職能與全行業(yè)安全管理職能完全劃等號、不能將行業(yè)安全管理理解為行業(yè)安全執法同一概念，引導從政府到社會(huì )大眾對行業(yè)安全管理的有一個(gè)更為理性和全面的認識，更好地有針對性地做好行業(yè)安全監管工作