靠山屯的話(huà)：

周永平，原國家安監總局監管二司副司長(cháng)、安全生產(chǎn)協(xié)調司（職業(yè)健康司）副司長(cháng)、統計司巡視員，北京大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法博士，著(zhù)有《職業(yè)安全衛生法》、《勞動(dòng)法學(xué)》等。經(jīng)周永平先生同意，公眾號將陸續發(fā)布周永平先生撰寫(xiě)的有關(guān)安全生產(chǎn)的9篇文章，以引起思考。（本文為第六篇）

黨的十九大標志著(zhù)我國社會(huì )進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代意味著(zhù)各項事業(yè)應該具有新的氣象，新的標志性的特征。以法治安，建立安全生產(chǎn)之法秩序應該是安全生產(chǎn)的標志性特征之一。

進(jìn)入21世紀，我國安全生產(chǎn)面臨前所未有的挑戰，重特大事故頻發(fā)多發(fā)?！岸糁浦靥卮笫鹿省鄙仙秊檫@一時(shí)期的國家戰略，黨和政府采用一切可以采用的方法和手段來(lái)應對這一局面。經(jīng)過(guò)近20年的努力，應該說(shuō)，取得了顯著(zhù)的成效。

據原國家安監總局資料

2005年，我國曾發(fā)生特別重大事故（一次造成30人以上死亡）多達17起（其中與職業(yè)安全事故相當的“工礦商貿”領(lǐng)域事故13起），2017年減少至1起（長(cháng)途客運事故）;

2005年的重大事故（一次造成10—29人死亡）117起（其中工礦商貿領(lǐng)域55起），2017年減少至24起（工礦商貿領(lǐng)域14起）。

短時(shí)間內取得這樣的效果，在工業(yè)化國家解決此類(lèi)問(wèn)題的歷史上是很難找到先例的。安全生產(chǎn)取得這樣的成就真是得之不易，可以以此作為我國安全生產(chǎn)工作進(jìn)入新時(shí)代的標志和節點(diǎn)。問(wèn)題是在新的時(shí)代，我們究竟還存在怎樣的問(wèn)題和如何去應對？即問(wèn)題導向和目標導向須要清晰。

正如一位領(lǐng)導所指出的那樣，安全生產(chǎn)工作能取得如此成就，主要靠的是采取各種手段，持續保持高壓態(tài)勢的結果。制度的、政策的、行政的手段，無(wú)所不用其極，形成了被稱(chēng)為轟轟烈烈的安全生產(chǎn)運動(dòng)。

從理性角度分析，此種做法可能解決面臨的穾出的矛盾和問(wèn)題，對過(guò)往這段特殊時(shí)期可能是必要的；

從長(cháng)遠來(lái)看，其效果難以維持，因為其基礎不牢，甚至可能掩蓋了一些問(wèn)題的存在，難以從根本上解決問(wèn)題。

譬如，近20年重特大事故得到遏制，成效之顯著(zhù)已如上述。但遏制一般工亡事故在工礦商貿領(lǐng)域卻未必有如此效果（人社部近年統計的工傷保險賠付的工亡人數幾乎年年呈上升趨勢可以為證），包括安全生產(chǎn)給全社會(huì )所帶來(lái)的成本（主要是政府和企業(yè)兩個(gè)方面）及其合理性更值得深入分析等。因而，安全生產(chǎn)新時(shí)代的任務(wù)不僅要繼續有效遏制重特大事故發(fā)生，更要從根本上，從基礎著(zhù)眼，探索建立規范的、長(cháng)遠的工作機制，以解決一般事故多發(fā)頻發(fā)問(wèn)題，實(shí)實(shí)在在地把事故總量降下來(lái)。按照習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，用法治思維和法治手段解決我們面臨的問(wèn)題，似惟有以法治安，真正建立安全生產(chǎn)法秩序的路徑可供選擇。

那么如何推進(jìn)安全生產(chǎn)工作的法治建設？

黨的十八屆四中全會(huì )作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標是建設中國特色社會(huì )主義法治體系，建設社會(huì )主義法治國家?！逼?/span>具體表現為：“實(shí)現科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化?！弊鳛榫唧w的、相對獨立的安全生產(chǎn)工作領(lǐng)域其法治建設的著(zhù)力點(diǎn)應放在立法、執法、司法和守法這四個(gè)環(huán)節，并根據具體情況而有所側重。

執法問(wèn)題是安全生產(chǎn)法治建設的核心，這是由其工作性質(zhì)所決定的。制定規則固然重要，實(shí)施規則更直接關(guān)系到其結果。尤其在我國行政主導的特色下，安全生產(chǎn)執法問(wèn)題更需要認真研究。

從理論上理解，嚴格執法必須全面遵循行政程序法規則和準確適用有關(guān)的實(shí)體規則。前者包括基本法律的行政處罰法等行政法的一般行政法規則和安全生產(chǎn)法相關(guān)法中的特別行政執法規范，后者包括安全生產(chǎn)法及有關(guān)法律法規中相關(guān)主體的具體權利義務(wù)規范，特別是當主體違反某項義務(wù)后所應承擔的后果的具體規定。這兩類(lèi)規則事關(guān)法治中的程序正義和實(shí)質(zhì)正義，必須一體嚴格遵循，不可偏廢，否則便無(wú)法治可言。

如果用上述標準來(lái)要求的話(huà)，我國相關(guān)行政機關(guān)作出的行為尚存在許多可商榷之處。首先，每年各個(gè)層級各種類(lèi)型的安全生產(chǎn)大檢查活動(dòng)越來(lái)越受到質(zhì)疑。質(zhì)疑之點(diǎn)在于，這類(lèi)檢查是否可歸類(lèi)為行政執法行為，如果是執法行為，法律依據何在，其應有怎樣的程序等等。安全大檢查起源于何時(shí)已無(wú)從考證，但其在新世紀以后愈演愈烈確是不爭的事實(shí)。由高規格（級別達到省部級）領(lǐng)導帶隊對具體的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行檢查，代表著(zhù)一種姿態(tài)，對相關(guān)方保持一種高壓態(tài)勢，偶爾為之，似情有可原，也符合社情民意。但近年來(lái)這類(lèi)大檢查卻變得越來(lái)越頻繁，越來(lái)越常態(tài)化，甚至一個(gè)重要節日、會(huì )議、活動(dòng)而在一個(gè)地區，以至全國開(kāi)展這樣的活動(dòng)，引發(fā)了越來(lái)越多的詬病。級別高并不代表事事都專(zhuān)業(yè)，由各相關(guān)人員臨時(shí)拼湊，并不一定具有法定的執法資格和權力。不專(zhuān)業(yè)就抽調專(zhuān)家隨行，執法面臨困難就以督導政府為主，檢查企業(yè)為輔。此類(lèi)徒具形式的大檢查效果如何，成本幾何，似乎無(wú)人問(wèn)津。要建立安全生產(chǎn)的法秩序，規范行政執法行為，有必要對安全大檢查活動(dòng)的有效性、必要性，以及其法律依據、合法程序進(jìn)行深入研究和分析。

專(zhuān)項整治或專(zhuān)項行動(dòng)，是我國常用的政策性的行政措施。它是指為解決特定領(lǐng)域存在的突出矛盾和問(wèn)題，在相對集中的時(shí)段內采取特殊的手段和措施，進(jìn)行超常規的治理行動(dòng)。近年來(lái)，專(zhuān)項整治已經(jīng)成為安全生產(chǎn)工作不變的利器，不僅年年行文在相同的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)項整治，而且所涉行業(yè)領(lǐng)域越來(lái)越多、越來(lái)越細。沒(méi)有任何時(shí)限的專(zhuān)項整治，其本身已失去了專(zhuān)項行動(dòng)的本義；如果不斷地重復進(jìn)行一個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)項整治，說(shuō)明其上一輪的整治并達到其設定的目標。因為工業(yè)化生產(chǎn)方式的高度危險性才產(chǎn)生了安全生產(chǎn)問(wèn)題，從宏觀(guān)上來(lái)講，發(fā)生事故有其必然性。對待事故的科學(xué)方法應該是，對事故的原因進(jìn)行深入分析，找到真正的問(wèn)題根源，特別是技術(shù)性原因，當其具有共性特點(diǎn)，便修訂相關(guān)法規或標準，并通過(guò)正常的執法予以實(shí)施，才能從根本上解決類(lèi)似事故的再發(fā)生問(wèn)題。如果因為某一具體事故，不顧給其他企業(yè)正常業(yè)務(wù)帶來(lái)的干擾和非正常的成本，在一個(gè)地區、一個(gè)行業(yè)展開(kāi)大規模的專(zhuān)項整治（甚至全面停產(chǎn)整頓），不僅犯了“一人生病，同類(lèi)吃藥”方法論錯誤，也會(huì )嚴重影響社會(huì )經(jīng)濟的正常運行。

近年在各項大檢查、大整治中，一些部門(mén)為更有力地推進(jìn)工作，提出了一些政策或口號。但其中有些口號看似表達了極端負責的精神，但卻經(jīng)不起推敲，與法治精神不符。譬如：“對非法違法生產(chǎn)單位和責任人，一律按規定上限處罰”。

?首先，從嚴格的法的意義上講，“非法”和“違法”、“生產(chǎn)單位”和“責任人”并非同類(lèi)概念，將其視為一體規定處罰似有不妥；

?其次，無(wú)論那類(lèi)主體存在“非法”或“違法”行為，均會(huì )有情節輕重之別，并且不同違法主體的具體情況也千差萬(wàn)別，法律法規對其處罰規定幅度正基于此；

?最后，法律基于對執法人員的信任（一方面法不可能窮盡所有細節，另一方面如有違法對其信任便會(huì )受到相應處罰），酌情實(shí)行自由裁量是其法定權力。

又比如：“把隱患當成事故處理”。隱患是事故的前奏或可能造成事故，但它畢竟不是事故。要防止事故，就要對隱患進(jìn)行治理，而在現代復雜的生產(chǎn)過(guò)程中，具體隱患處于不斷變化之中，識別和治理各類(lèi)隱患便是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位永遠不變的義務(wù)。如果，行政執法人員發(fā)現了其存在明顯的，甚至重大隱患而無(wú)動(dòng)于衷，則應依據法律的相關(guān)規定采取相應的行政措施，包括停產(chǎn)、提請關(guān)閉這樣的強力手段。但如果將其作為事故來(lái)處理這就使性質(zhì)發(fā)生了根本的變化。事故具有結果的實(shí)質(zhì)性和具體內容，比如傷亡人員的數量、財產(chǎn)損失等涉及到處理程度的指標，如何確定？更為重要的是，在我國傷亡事故的責任人一般都會(huì )面臨刑罰，如果把這一口號普遍實(shí)施，又有多少人被判刑？令人擔憂(yōu)的是，在個(gè)別地方確已在這一口號的鼓勵下，實(shí)行了“事故前追刑責”的嘗試！不知其將我國刑法“罪刑法定”的根本性原則置于何地？

在新的時(shí)代，安全生產(chǎn)領(lǐng)域要真正實(shí)現嚴格執法，政府及其執法部門(mén)要戒絕權力的傲慢和任性，對其自身的相關(guān)行為要依法予以規范，特別是處于宏觀(guān)地位的領(lǐng)導機關(guān)更要率先垂范，引導、督促其下級規范執法行為，逐步建立起常態(tài)的、法治的行政執法秩序。

公正司法對社會(huì )的重要性無(wú)須贅述，其對建立我國安全生產(chǎn)法秩序在當前尤為必要。司法在促進(jìn)我國安全生產(chǎn)工作，維護社會(huì )公平正義中一方面尚有更大的發(fā)揮空間，另一面確存在需要斟酌之處。

我國的安全生產(chǎn)工作目前是以行政主導為主，在涉及相關(guān)主體權利義務(wù)時(shí)，基本上是以政府及相關(guān)行政機關(guān)予以定奪，作出決定。包括工亡賠償標準提高、安全生產(chǎn)相關(guān)刑事處罰的司法解釋均是由行政部門(mén)直接推動(dòng)的結果。行政行為注重效率，執行力強，是其優(yōu)勢，我國近20年安全生產(chǎn)取得世所罕見(jiàn)的成就，便是由行政部門(mén)主導，其他相關(guān)方面（包括司法）配合的工作格局之結果。但真正的法治秩序絕不可能靠一權獨大能夠造就，任何權力都需要受到制約、限制，否則其任性帶來(lái)的后果將是對法治的嚴重破壞和社會(huì )整體利益的侵害。黨的十八屆四中全會(huì )以后，我國法院系統對安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政訴訟（相對人對行政機關(guān)具體行政行為的告訴）網(wǎng)開(kāi)一面、普遍重視，便為限制行政機關(guān)的于法無(wú)據行政行為已經(jīng)開(kāi)始顯示巨大作用，受到社會(huì )各界的廣泛贊譽(yù)。司法作為維護社會(huì )公平正義的最后一道防線(xiàn)，其對法秩序的建立和維護的功能是全方位的，其在安全生產(chǎn)法秩序中的建設性作用還遠遠沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。譬如，《安全生產(chǎn)法》第五十三條創(chuàng )設的關(guān)于安全生產(chǎn)過(guò)錯責任的民事訴訟還極為鮮見(jiàn)。我國已建立法定的工傷保險制度，但為促進(jìn)企業(yè)更好地履行其保障勞動(dòng)者安全義務(wù)，同時(shí)，由于企業(yè)在履行工傷保險義務(wù)的實(shí)際情況并不理想，2002年便創(chuàng )立了這項制度，但相關(guān)的司法實(shí)踐似尚未跟進(jìn)。當前，我國的生產(chǎn)安全事故，特別是一般事故并未得到有效遏制，仍呈現多發(fā)高發(fā)局面。其中絕大部分都被認定為責任事故，說(shuō)明企業(yè)存在著(zhù)過(guò)錯或過(guò)失。根據這一現實(shí)狀況，如能通過(guò)司法有效激活和實(shí)施這項制度，必定能在提升勞動(dòng)者相關(guān)權利意識和有力推動(dòng)企業(yè)履行其主體責任兩個(gè)方面收到奇效，對全面推進(jìn)依法治將是善莫大焉。

目前我國司法對安全生產(chǎn)工作的介入注重于刑事方面，主要在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和有關(guān)行政人員的犯罪定性和量刑上做了大量工作。關(guān)于安全生產(chǎn)方面的刑法規則近十數年間，分別作出了三次修正或司法解釋。它們分別是2006年全國人大常委會(huì )作出的《刑法修正案》六、2007年和2015年兩高兩次就辦理安全生產(chǎn)刑事案件作出司法解釋。前者就安全生產(chǎn)新設兩種罪名（強迫冒險作業(yè)罪和不報、謊報生產(chǎn)安全事故罪），兩次司法解釋主要是對辦理（偵查、審判）有關(guān)案件的適用范圍、程序。針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域如此頻繁地修法或作出司法解釋?zhuān)且驗檫@一時(shí)期該領(lǐng)域存在的突出的問(wèn)題而祭出的重典，在客觀(guān)上為扭轉重特大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)起到了至關(guān)重要的作用。但從嚴格的法治意義上看，其仍然存在某些不足或可討論的余地。根據《立法法》，刑事立法是全國人民代表大會(huì )專(zhuān)屬立法權，任何組織和個(gè)人均無(wú)權行使。新增罪名，是否屬于刑事立法，人大常委會(huì )是否有權行使？將重傷3人或財產(chǎn)損失100萬(wàn)元以上定為“重大傷亡罪或其他嚴重后果”，兩高是否有權作出？3人重傷說(shuō)明只有“傷”而沒(méi)有“亡”，是否可以構成“重大傷亡罪”？100萬(wàn)的財產(chǎn)損失既無(wú)“傷”也無(wú)“亡”，更重要的是，如果企業(yè)是私營(yíng)性質(zhì)，老板也要因為自己的財產(chǎn)損失而遭受刑罰？這是學(xué)術(shù)界提出的疑問(wèn)，更是我們在推進(jìn)法治社會(huì )建設實(shí)踐中需要認真對待的問(wèn)題。

在安全生產(chǎn)的司法實(shí)踐中，最引起廣泛討論的莫過(guò)于對為數不少的行政執法人員（見(jiàn)“中外安全生產(chǎn)責任制度比較”），甚至非行政執法人員的黨政干部，因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生事故而課以刑罰。從安全生產(chǎn)法的一般法理講，組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體是用人單位，保護這一過(guò)程中勞動(dòng)者的安全健康權利，是其不可推卸的法定義務(wù)。在現代安全生產(chǎn)治理過(guò)程中（見(jiàn)“安全生產(chǎn)治理體系探討”），引入強勢的行政執法，意在督促和迫使相關(guān)主體更切實(shí)履行其義務(wù)，以達到更有效保障勞動(dòng)者的基本人權。行政執法人員的職責定位在監督和督促上，而不應該替代用人單位去履行義務(wù)。就具體的生產(chǎn)安全事故而言，無(wú)論從專(zhuān)業(yè)的角度，還是對具體生產(chǎn)過(guò)程的介入程度來(lái)看，行政執法人員都沒(méi)有能力去避免或阻止其發(fā)生，即不應該、也不可能去為此承擔過(guò)重的責任（比如，直接承擔刑責）。從刑法看，確定犯罪嫌疑人罪行的標準必須是其行為與犯罪事實(shí)（結果）之間有明確的、直接的因果關(guān)系。行政執法人員無(wú)論其職責定位，還是其具體履職是否到位，均不構成事故的直接原因。因而因生產(chǎn)安全事故而追究監管人員的刑事責任，在法理上確實(shí)難以證成其合理性。2017年春節期間，某地以政府文件方式要求其所轄區域煤礦停產(chǎn)，并要求相關(guān)政府人員盯守。其間某煤礦違反文件規定組織生產(chǎn)，發(fā)生重大煤塵爆炸事故。3名駐礦干部在被指定的鎮人大主席（顯然不屬有執法權的政府工作人員）的帶領(lǐng)下前往該礦進(jìn)行處理，但并未按文件要求進(jìn)行24小時(shí)盯守，由此4人均以玩忽職守罪判刑。如此處理生產(chǎn)安全事故20年來(lái)絕非個(gè)案，而是成了普遍的模式，并且呈現出愈演愈烈的趨勢。為了消解輿論的壓力，在一些特大事故發(fā)生后，不顧法律的固定程序，在事故行政調查尚未展開(kāi)，具體責任并不明確的情況下，便將負有相關(guān)職責的行政人員予以刑事立案，最終施以刑罰，確實(shí)值得從程序法和實(shí)體法上進(jìn)行認真分析和研究。據最高檢察院2018年向全國人代會(huì )的報告，2013—2017年的5年中，全國由安全生產(chǎn)事故追究失職瀆職罪的行政干部達4368人，同比增長(cháng)80.1%；而因玩忽職守追究刑責全國黨政干部的總人數為26993人，同比增長(cháng)10.6%。也就是說(shuō)前者占近六分之一。以直接從事安全生產(chǎn)監管隊伍的總人數大體匡算，其比例應該不足黨政干部總數的三十分之一?；谕瑯拥恼紊鷳B(tài)和干部政策、干部素質(zhì)，一個(gè)單一的系統，因為單一的事項玩忽職守占比如此之高，顯然無(wú)法讓人接受，更讓人難以理解，這似乎可以解釋唯有安監系統屢屢報出集體辭職事件的原因。一個(gè)領(lǐng)域的黨政干部因工作（涉貪是另一回事）受到如此重罰，從全社會(huì )看，當然是顯失公平的；對受到責罰的個(gè)人及其家庭而言，其渴望公平正義地對待，是令人錐心的?？梢?jiàn)，研究解決這一問(wèn)題，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

全民守法這一環(huán)節在安全生產(chǎn)法治建設中，主要著(zhù)力點(diǎn)應該在如何使用人單位遵守法律法規和相關(guān)技術(shù)標準的規定，認真切實(shí)地履行保障勞動(dòng)者安全健康之義務(wù)。

根據我國安全生產(chǎn)法治現狀，特別是責任主體履行義務(wù)的現實(shí)情況，可以在攻心和施壓兩個(gè)方面著(zhù)力。

所謂攻心

就是要通過(guò)普法和各類(lèi)宣傳教育活動(dòng)，提高責任主體的法律意識、責任意識，甚至可以通過(guò)事故案例、血的教訓，激發(fā)其對受害勞動(dòng)者的惻隱之心和對自身責任的認知。

施壓則需要綜合治理

譬如，通過(guò)激發(fā)和培養勞動(dòng)者的權利意識，甚至發(fā)揮其集體（工會(huì )）行動(dòng)權利，使其步入維護安全健康權利的前臺，勞動(dòng)者自己的維權給用人單位構成的外部壓力是任何別的力量所替代不了的；同時(shí)，在需要對責任人行政執法和司法制裁時(shí)，依法對其進(jìn)行重處，以起到警示同類(lèi)主體的示范之效。從各國的實(shí)踐來(lái)看，規范的、常抓不懈的行政執法是迫使用人單位自覺(jué)履行法定義務(wù)的最重要手段。

法治被稱(chēng)為善治，是當代社會(huì )治理成本最低、效果最佳的治理方式。由于悠久的傳統和習慣勢力的頑固，要改變安全生產(chǎn)行政權力獨大，不計成本的治理模式，按十八屆四中全會(huì )的要求，實(shí)現安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法治目標，我們還有很長(cháng)的路要走。