為深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于防災減災救災重要論述精神和黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，堅持人民至上、生命至上，牢固樹(shù)立災害風(fēng)險管理和綜合減災理念，加快推進(jìn)自然災害防治體系和防治能力現代化，最大限度減少災害損失，切實(shí)保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，我部組織起草了《中華人民共和國自然災害防治法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿），現就有關(guān)情況說(shuō)明如下：

一、立法的必要性 

（一）制定本法是貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于防災減災救災重要論述精神和黨中央、國務(wù)院決策部署的迫切需要。2016年12月中共中央國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)防災減災救災體制機制改革的意見(jiàn)》明確，要堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統一，努力實(shí)現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風(fēng)險轉變；要強化法治保障，根據形勢發(fā)展，加強綜合立法研究。2018年10月，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財經(jīng)委員會(huì )第三次會(huì )議時(shí)，強調加強自然災害防治關(guān)系國計民生，要建立高效科學(xué)的自然災害防治體系，提高全社會(huì )自然災害防治能力，為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全提供有力保障。2019年11月，習近平總書(shū)記主持中央政治局第十九次集體學(xué)習時(shí)，強調要積極推進(jìn)我國應急管理體系和能力現代化，健全風(fēng)險防范化解機制，加強風(fēng)險評估和監測預警，加強應急預案管理，要實(shí)施精準治理，預警發(fā)布要精準，搶險救援要精準，恢復重建要精準，抓緊研究制定自然災害防治方面的法律法規。為此亟需通過(guò)立法做好頂層設計，發(fā)揮我國自然災害防治特色和優(yōu)勢，運用法治思維和法治方式推動(dòng)提升我國自然災害防治水平。

（二）制定本法是適應機構改革后我國防災減災救災體制機制變化的迫切需要。2018年3月，第十三屆全國人大第一次會(huì )議通過(guò)了國務(wù)院機構改革方案，決定組建應急管理部，將11個(gè)部門(mén)的13項職能進(jìn)行整合，包括5個(gè)國家議事協(xié)調機構。與此同時(shí)，公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，將與安全生產(chǎn)等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。按照分級負責的原則，一般性災害由地方各級政府負責，應急管理部代表中央統一響應支援；發(fā)生特別重大災害時(shí)，應急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負責同志組織應急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。機構改革后，防災減災救災體制機制進(jìn)一步完善，亟需通過(guò)立法明確應急管理部的綜合防災減災救災職責，以及應急管理部與相關(guān)部門(mén)和地方在防災減災救災工作中的職責分工。

（三）制定本法是有效防治自然災害現實(shí)形勢的迫切需要。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類(lèi)多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重。在黨中央、國務(wù)院堅強領(lǐng)導下，我國自然災害防治工作取得重大成就，積累了應對重特大自然災害的寶貴經(jīng)驗。但是仍然存在風(fēng)險防控、預警發(fā)布、搶險救援、調查評估等基本制度不健全，各級各有關(guān)部門(mén)的綜合協(xié)同與聯(lián)動(dòng)機制不完善，信息共享和防災減災救災資源統籌不足等突出問(wèn)題，特別是在河南鄭州“7·20”特大暴雨災害中暴露出的災害風(fēng)險意識和底線(xiàn)思維缺乏、應急管理體系和能力薄弱、預警與響應聯(lián)動(dòng)機制不健全等主要教訓，亟需在法律制度層面加以解決。

（四）制定本法是完善自然災害防治法律體系的迫切需要。我國自然災害防治立法之前采取的是單災種專(zhuān)項法的立法模式，通過(guò)總結相關(guān)部門(mén)、行業(yè)的工作制度形成，反映了特定災種應對的基本經(jīng)驗和該部門(mén)、行業(yè)工作的基本特點(diǎn)，能夠有效應對單一災種。但是在應對新的災害情況尤其是復合型自然災害、極端自然災害時(shí)，存在一些法律空白。為統籌應對多發(fā)、并發(fā)、轉化、衍生的自然災害，亟需制定一部綜合性災害防治法。自然災害防治綜合法與單災種專(zhuān)項法各有定位、互不替代、有機銜接，將共同構成完整的新時(shí)代中國特色自然災害防治法律體系。

二、立法的總體思路

目前，自然災害防治領(lǐng)域立法主要采取的是單災種專(zhuān)門(mén)立法的模式，對于絕大多數類(lèi)型的自然災害，均有一部專(zhuān)項法律或者行政法規加以調整。但是，這些立法多是強調部門(mén)應對、專(zhuān)業(yè)分工，側重于單一災種的常規性防范，缺乏對災害管理工作和資源的有效整合，忽視了政府的綜合協(xié)調和跨部門(mén)協(xié)作，應對新型災害、復合型災害、極端災害以及次生、衍生災害存在不足。自然災害防治法作為突發(fā)事件應對法的特別法、實(shí)施法，自然災害防治領(lǐng)域的一般法、綜合法，通過(guò)對自然災害防治綜合性工作、共通性環(huán)節予以規范，實(shí)現跨災種、跨部門(mén)的整合統籌，促進(jìn)自然災害應急管理體制機制的完善，增進(jìn)自然災害防治工作的實(shí)效。自然災害防治法的總體思路是：立足于綜合性法律的定位，確立自然災害防治的基本方針、基本制度、保障措施，建立各級各有關(guān)部門(mén)“統與分”“綜與專(zhuān)”“防與救”分工協(xié)作及運行機制，構建涵蓋風(fēng)險防控、監測預警、搶險救災、災后救助與恢復重建全過(guò)程全方位的自然災害防治工作體系。

一是強化政府統籌協(xié)調，把自然災害防治工作中綜合協(xié)調、指揮調度、信息發(fā)布進(jìn)行整合，明確“四個(gè)統一”：統一組織指導協(xié)調自然災害防治工作、統一建設自然災害綜合監測系統及災情報告系統、統一調度應急救援力量和搶險救災物資、統一發(fā)布預警信息和災害信息。二是突出風(fēng)險防范治理，把自然災害防治關(guān)口前移，從注重災后救助向注重災前預防轉變，堅持災害風(fēng)險源頭預防，變消極被動(dòng)的應急避災為積極主動(dòng)的防災減災，注重“十個(gè)強化”：強化綜合規劃編制、強化綜合風(fēng)險普查、強化風(fēng)險評估與區劃、強化區域協(xié)同、強化城鄉設防、強化預案編制及演練、強化監測預警、強化會(huì )商研判、強化信息共享、強化教育科普。三是注重社會(huì )協(xié)同參與，自然災害涉及社會(huì )活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域、環(huán)節，堅持黨委領(lǐng)導、政府負責的同時(shí)，強調社會(huì )主體的“五個(gè)參與”：參與應急預案編制及演練、參與建設社會(huì )應急救援隊伍、參與收集災害信息、參與自救互救、參與恢復重建。 

三、主要內容

征求意見(jiàn)稿共7章65條，主要規定了以下內容：

（一）關(guān)于基本方針、管理體制。自然災害防治工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持人民至上、生命至上，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統一，堅持系統思維、底線(xiàn)思維、科學(xué)防治，強化綜合減災、統籌抵御各類(lèi)自然災害（第四條）。各級人民政府領(lǐng)導自然災害防治工作，建立健全自然災害防治工作協(xié)調機制。各級減災委員會(huì )負責組織協(xié)調有關(guān)主管部門(mén)、機構共同做好自然災害防治工作，減災委員會(huì )日常工作由同級應急管理部門(mén)承擔。各級應急管理、自然資源、水利等主管部門(mén)依法履行有關(guān)自然災害防治工作職責（第五條、第六條）。

（二）關(guān)于災害風(fēng)險防控。一是明確國務(wù)院和省級人民政府應急管理部門(mén)應當會(huì )同同級有關(guān)主管部門(mén)、機構編制綜合防災減災規劃（第十四條）。二是國家建立自然災害綜合風(fēng)險普查制度，加強自然災害綜合風(fēng)險普查工作（第十五條）。三是各級政府各有關(guān)部門(mén)應當根據自然災害綜合風(fēng)險普查和災害風(fēng)險核心要素更新調查結果，組織開(kāi)展相關(guān)災種的風(fēng)險評估與區劃以及自然災害綜合防治區劃（第十六條）。四是加強風(fēng)險提示和隱患排治工作，在自然災害重大風(fēng)險點(diǎn)設置警示標識，對易受自然災害危害的場(chǎng)所、區域進(jìn)行調查、登記，并采取隱患治理措施（第二十條、第二十一條）。

（三）關(guān)于應急準備與監測預警。一是各級政府應當組織編制有關(guān)自然災害專(zhuān)項應急預案，明確自然災害的等級、組織指揮體系及職責、應急響應與預警銜接、應急響應啟動(dòng)條件和分級標準、應急保障措施等內容（第二十四條）。二是國家建立統一的自然災害綜合監測系統和災情報告系統，對信息共享、災害信息員的管理、風(fēng)險會(huì )商研判等內容作出規定。（第三十三條至第三十五條）三是國家建立分級預警和統一發(fā)布制度，明確預警信息的發(fā)布主體、發(fā)布程序、主要內容，強化預警與響應聯(lián)動(dòng)，將預警納入應急響應的啟動(dòng)條件。（第三十六條至第三十九條）

（四）關(guān)于搶險救災與應急處置。一是自然災害發(fā)生后，有關(guān)地方人民政府應當立即核實(shí)災情，組織有關(guān)部門(mén)搶險救災，并向上一級人民政府報告，必要時(shí)可以越級上報。根據自然災害的嚴重程度，由不同層級的人民政府組織應對（第四十條至第四十二條）。二是對投入救援、力量統一調度、物資征用、應急處置措施、增援救災、災情統一發(fā)布等作出規定（第四十三條至第四十八條）。三是有關(guān)地方人民政府應當根據災情趨勢和災區救助需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析評估，適時(shí)調整響應等級和救助措施，同時(shí)對解除應急響應或者進(jìn)入緊急狀態(tài)作了規定（第四十九條、第五十條）。

（五）關(guān)于災后救助與恢復重建。一是緊急善后，災害發(fā)生地人民政府負責制定并實(shí)施善后工作計劃，做好受災人員救助工作（第五十一條）。二是加強小微企業(yè)救助，銀行業(yè)金融機構、保險機構應當根據災區救助需求加強金融服務(wù)，發(fā)揮在基礎設施、農業(yè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、小微企業(yè)等方面的金融支持作用（第五十四條）。三是建立災害調查評估制度，統計人員傷亡、財產(chǎn)損失情況，分析災害影響，查明災害發(fā)生的原因，全面總結自然災害防治領(lǐng)域工作（第五十五條）。

此外《征求意見(jiàn)稿》還對法律責任、軍地協(xié)同等作出規定（第六章、第七章）。