國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施《中華人民共和國行政處罰法》的通知

國發(fā)〔2021〕26號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政處罰法）已經(jīng)十三屆全國人大常委會(huì )第二十五次會(huì )議修訂通過(guò)。為進(jìn)一步貫徹實(shí)施行政處罰法，現就有關(guān)事項通知如下：

行政處罰法是規范政府行為的一部重要法律。貫徹實(shí)施好新修訂的行政處罰法，對推進(jìn)嚴格規范公正文明執法，保障和監督行政機關(guān)有效實(shí)施行政管理，優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，加快法治政府建設，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，具有重要意義。新修訂的行政處罰法體現和鞏固了近年來(lái)行政執法領(lǐng)域取得的重大改革成果，回應了當前的執法實(shí)踐需要，明確了行政處罰的定義，擴充了行政處罰種類(lèi)，完善了行政處罰程序，強化了行政執法責任。各地區、各部門(mén)要從深入學(xué)習貫徹習近平法治思想，加快建設法治國家、法治政府、法治社會(huì )的高度，充分認識新修訂的行政處罰法施行的重要意義，采取有效措施，作出具體部署，扎實(shí)做好貫徹實(shí)施工作。

（一）開(kāi)展制度化規范化常態(tài)化培訓。行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導干部要帶頭認真學(xué)習行政處罰法，深刻領(lǐng)會(huì )精神實(shí)質(zhì)和內在要求，做到依法行政并自覺(jué)接受監督。各地區、各部門(mén)要將行政處罰法納入行政執法培訓內容，作為行政執法人員的必修課，使行政執法人員全面理解和準確掌握行政處罰法的規定，依法全面正確履行行政處罰職能。各地區、各部門(mén)要于2022年6月前通過(guò)多種形式完成對現有行政執法人員的教育培訓，并持續做好新上崗行政執法人員培訓工作。

（二）加大宣傳力度。各地區、各部門(mén)要將行政處罰法宣傳納入本地區、本部門(mén)的“八五”普法規劃，面向社會(huì )廣泛開(kāi)展宣傳，增強全民法治觀(guān)念，提高全民守法意識，引導各方面監督行政處罰行為、維護自身合法權益。要按照“誰(shuí)執法誰(shuí)普法”普法責任制的要求，落實(shí)有關(guān)屬地管理責任和部門(mén)主體責任，深入開(kāi)展行政執法人員、行政復議人員等以案釋法活動(dòng)。

（三）加強立法釋法有關(guān)工作。起草法律、法規、規章草案時(shí)，對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務(wù)的方式實(shí)施懲戒的，要依法設定行政處罰，不得以其他行政管理措施的名義變相設定，規避行政處罰設定的要求。對上位法設定的行政處罰作出具體規定的，不得通過(guò)增減違反行政管理秩序的行為和行政處罰種類(lèi)、在法定幅度之外調整罰款上下限等方式層層加碼或者“立法放水”。對現行法律、法規、規章中的行政管理措施是否屬于行政處罰有爭議的，要依法及時(shí)予以解釋答復或者提請有權機關(guān)解釋答復。

（四）依法合理設定罰款數額。根據行政處罰法規定，尚未制定法律、行政法規的，國務(wù)院部門(mén)規章對違反行政管理秩序的行為，可以按照國務(wù)院規定的限額設定一定數額的罰款。部門(mén)規章設定罰款，要堅持過(guò)罰相當，罰款數額要與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度相當，該嚴的要嚴，該輕的要輕。法律、行政法規對違法行為已經(jīng)作出罰款規定的，部門(mén)規章必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內規定。尚未制定法律、行政法規，因行政管理迫切需要依法先以部門(mén)規章設定罰款的，設定的罰款數額最高不得超過(guò)10萬(wàn)元，且不得超過(guò)法律、行政法規對相似違法行為的罰款數額，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，設定的罰款數額最高不得超過(guò)20萬(wàn)元；超過(guò)上述限額的，要報國務(wù)院批準。上述情況下，部門(mén)規章實(shí)施一定時(shí)間后，需要繼續實(shí)施其所設定的罰款且需要上升為法律、行政法規的，有關(guān)部門(mén)要及時(shí)報請國務(wù)院提請全國人大及其常委會(huì )制定法律，或者提請國務(wù)院制定行政法規。本通知印發(fā)后，修改部門(mén)規章時(shí)，要結合實(shí)際研究調整罰款數額的必要性，該降低的要降低，確需提高的要嚴格依照法定程序在限額范圍內提高。地方政府規章設定罰款的限額，依法由省、自治區、直轄市人大常委會(huì )規定。

（五）強化定期評估和合法性審核。國務(wù)院部門(mén)和省、自治區、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)要認真落實(shí)行政處罰定期評估制度，結合立法計劃規劃每5年分類(lèi)、分批組織一次評估。對評估發(fā)現有不符合上位法規定、不適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、明顯過(guò)罰不當、缺乏針對性和實(shí)用性等情形的行政處罰規定，要及時(shí)按照立法權限和程序自行或者建議有權機關(guān)予以修改、廢止。要加強行政規范性文件合法性審核，行政規范性文件不得設定行政處罰；違法規定行政處罰的，相關(guān)規定一律無(wú)效，不得作為行政處罰依據。

（六）依法全面正確履行行政處罰職能。行政機關(guān)要堅持執法為民，通過(guò)行政處罰預防、糾正和懲戒違反行政管理秩序的行為，維護公共利益和社會(huì )秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，不得違法實(shí)施行政處罰，不得為了處罰而處罰，堅決杜絕逐利執法，嚴禁下達罰沒(méi)指標。財政部門(mén)要加強對罰繳分離、收支兩條線(xiàn)等制度實(shí)施情況的監督，會(huì )同司法行政等部門(mén)按規定開(kāi)展專(zhuān)項監督檢查。要持續規范行政處罰行為，推進(jìn)事中事后監管法治化、制度化、規范化，堅決避免運動(dòng)式執法等執法亂象。

（七）細化管轄、立案、聽(tīng)證、執行等程序制度。各地區、各部門(mén)要嚴格遵守法定程序，結合實(shí)際制定、修改行政處罰配套制度，確保行政處罰法的有關(guān)程序要求落到實(shí)處。要進(jìn)一步完善地域管轄、職能管轄等規定，建立健全管轄爭議解決機制。兩個(gè)以上行政機關(guān)屬于同一主管部門(mén)，發(fā)生行政處罰管轄爭議、協(xié)商不成的，由共同的上一級主管部門(mén)指定管轄；兩個(gè)以上行政機關(guān)屬于不同主管部門(mén)，發(fā)生行政處罰管轄爭議、協(xié)商不成的，司法行政部門(mén)要會(huì )同有關(guān)單位進(jìn)行協(xié)調，在本級人民政府領(lǐng)導下做好指定管轄工作。要建立健全立案制度、完善立案標準，對違反行政管理秩序的行為，按規定及時(shí)立案并嚴格遵守辦案時(shí)限要求，確保案件得到及時(shí)有效查處。確需通過(guò)立法對辦案期限作出特別規定的，要符合有利于及時(shí)查清案件事實(shí)、盡快糾正違法行為、迅速恢復正常行政管理秩序的要求。要建立健全行政處罰聽(tīng)證程序規則，細化聽(tīng)證范圍和流程，嚴格落實(shí)根據聽(tīng)證筆錄作出行政處罰決定的規定。要逐步提高送達地址確認書(shū)的利用率，細化電子送達工作流程，大力推進(jìn)通過(guò)電子支付系統繳納罰款，加強信息安全保障和技術(shù)支撐。

（八）規范電子技術(shù)監控設備的設置和使用。行政機關(guān)設置電子技術(shù)監控設備要確保符合標準、設置合理、標志明顯，嚴禁違法要求當事人承擔或者分攤設置電子技術(shù)監控設備的費用，嚴禁交由市場(chǎng)主體設置電子技術(shù)監控設備并由市場(chǎng)主體直接或者間接收取罰款。除有證據證明當事人存在破壞或者惡意干擾電子技術(shù)監控設備、偽造或者篡改數據等過(guò)錯的，不得因設備不正常運行給予其行政處罰。要定期對利用電子技術(shù)監控設備取證的行政處罰決定進(jìn)行數據分析；對同一區域內的高頻違法行為，要綜合分析研判原因，推動(dòng)源頭治理，需要改進(jìn)行政管理行為的，及時(shí)采取相應措施，杜絕以罰代管。要嚴格限制電子技術(shù)監控設備收集信息的使用范圍，不得泄露或者向他人非法提供。

（九）堅持行政處罰寬嚴相濟。各地區、各部門(mén)要全面推行行政裁量基準制度，規范行政處罰裁量權，確保過(guò)罰相當，防止畸輕畸重。行政機關(guān)不得在未查明違法事實(shí)的情況下，對一定區域、領(lǐng)域的公民、法人或者其他組織“一刀切”實(shí)施責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉等行政處罰。各地區、各部門(mén)要按照國務(wù)院關(guān)于復制推廣自由貿易試驗區改革試點(diǎn)經(jīng)驗的要求，全面落實(shí)“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”的規定，根據實(shí)際制定發(fā)布多個(gè)領(lǐng)域的包容免罰清單；對當事人違法行為依法免予行政處罰的，采取簽訂承諾書(shū)等方式教育、引導、督促其自覺(jué)守法。要加大食品藥品、公共衛生、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障等關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執法力度。發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應對措施的行為依法快速、從重處罰時(shí)，也要依法合理保護當事人的合法權益。

（十）健全法律責任銜接機制。各地區、各部門(mén)要細化責令退賠違法所得制度，依法合理保護利害關(guān)系人的合法權益；當事人主動(dòng)退賠，消除或者減輕違法行為危害后果的，依法予以從輕或者減輕行政處罰。要全面貫徹落實(shí)《行政執法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規定》，加強行政機關(guān)和司法機關(guān)協(xié)調配合，按規定暢通案件移送渠道，完善案件移送標準和證據認定保全、信息共享、工作協(xié)助等機制，統籌解決涉案物品歸口處置和檢驗鑒定等問(wèn)題。積極推進(jìn)行政執法與刑事司法銜接信息平臺建設。對有案不移等，情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（十一）縱深推進(jìn)綜合行政執法體制改革。省、自治區、直轄市人民政府要統籌協(xié)調推進(jìn)綜合行政執法改革工作，建立健全配套制度，組織編制并公開(kāi)本地區綜合行政執法事項清單。有條件的地區可以在統籌考慮綜合性、專(zhuān)業(yè)性以及防范風(fēng)險的基礎上，積極穩妥探索開(kāi)展更大范圍、更多領(lǐng)域集中行使行政處罰權以及與之相關(guān)的行政檢查權、行政強制權。建立健全綜合行政執法機關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門(mén)、其他行政機關(guān)行政執法信息互聯(lián)互通共享、協(xié)作配合工作機制。同時(shí)實(shí)施相對集中行政許可權和行政處罰權的，要建立健全相關(guān)制度機制，確保有序銜接，防止出現監管真空。

（十二）積極穩妥賦權鄉鎮街道實(shí)施行政處罰。省、自治區、直轄市根據當地實(shí)際情況，采取授權、委托、相對集中行政處罰權等方式向能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處賦權，要注重聽(tīng)取基層意見(jiàn)，關(guān)注基層需求，積極穩妥、科學(xué)合理下放行政處罰權，成熟一批、下放一批，確保放得下、接得住、管得好、有監督；要定期組織評估，需要調整的及時(shí)調整。有關(guān)市、縣級人民政府及其部門(mén)要加強對鄉鎮人民政府、街道辦事處行政處罰工作的組織協(xié)調、業(yè)務(wù)指導、執法監督，建立健全評議考核等配套制度，持續開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓，研究解決實(shí)際問(wèn)題。鄉鎮人民政府、街道辦事處要不斷加強執法能力建設，依法實(shí)施行政處罰。

（十三）規范委托行政處罰。委托行政處罰要有法律、法規、規章依據，嚴格依法采用書(shū)面委托形式，委托行政機關(guān)和受委托組織要將委托書(shū)向社會(huì )公布。對已經(jīng)委托行政處罰，但是不符合行政處罰法要求的，要及時(shí)清理；不符合書(shū)面委托規定、確需繼續實(shí)施的，要依法及時(shí)完善相關(guān)手續。委托行政機關(guān)要向本級人民政府或者實(shí)行垂直管理的上級行政機關(guān)備案委托書(shū)，司法行政等部門(mén)要加強指導、監督。

（十四）提升行政執法合力。逐步完善聯(lián)合執法機制，復制推廣“綜合查一次”經(jīng)驗，探索推行多個(gè)行政機關(guān)同一時(shí)間、針對同一執法對象開(kāi)展聯(lián)合檢查、調查，防止執法擾民。要健全行政處罰協(xié)助制度，明確協(xié)助的實(shí)施主體、時(shí)限要求、工作程序等內容。對其他行政機關(guān)請求協(xié)助、屬于自身職權范圍內的事項，要積極履行協(xié)助職責，不得無(wú)故拒絕、拖延；無(wú)正當理由拒絕、拖延的，由上級行政機關(guān)責令改正，對相關(guān)責任人員依法依規予以處理。要綜合運用大數據、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區塊鏈、人工智能等技術(shù)，先行推進(jìn)高頻行政處罰事項協(xié)助，實(shí)現違法線(xiàn)索互聯(lián)、監管標準互通、處理結果互認。有關(guān)地區可積極探索跨區域執法一體化合作的制度機制，建立健全行政處罰預警通報機制，完善管轄、調查、執行等方面的制度機制，為全國提供可復制推廣的經(jīng)驗。

（十五）強化行政執法監督。要加快建設省市縣鄉四級全覆蓋的行政執法協(xié)調監督工作體系，創(chuàng )新監督方式，強化全方位、全流程監督，提升行政執法質(zhì)量。要完善執法人員資格管理、執法行為動(dòng)態(tài)監測、行政處罰案卷評查、重大問(wèn)題調查督辦、責任追究等制度機制，更新行政處罰文書(shū)格式文本，完善辦案信息系統，加大對行政處罰的層級監督力度，切實(shí)整治有案不立、有案不移、久查不結、過(guò)罰不當、怠于執行等頑瘴痼疾，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)整改；對行政處罰實(shí)施過(guò)程中出現的同類(lèi)問(wèn)題，及時(shí)研究規范。要完善評議考核、統計分析制度，不得以處罰數量、罰沒(méi)數額等指標作為主要考核依據。要綜合評估行政處罰對維護經(jīng)濟社會(huì )秩序，保護公民、法人或者其他組織合法權益，提高政府管理效能的作用，探索建立行政處罰績(jì)效評估制度。各級人民政府要不斷加強行政執法協(xié)調監督隊伍建設，確保力量配備、工作條件、能力水平與工作任務(wù)相適應。

各地區、各部門(mén)要把貫徹實(shí)施好新修訂的行政處罰法作為當前和今后一段時(shí)期加快建設法治政府的重要抓手，切實(shí)加強和改進(jìn)相關(guān)行政立法，規范行政執法，強化行政執法監督，不斷提高依法行政的能力和水平。要梳理總結貫徹實(shí)施行政處罰法的經(jīng)驗做法，及時(shí)將重要情況和問(wèn)題報送司法部。司法部要加強統籌協(xié)調監督，指導各地區、各部門(mén)抓好貫徹實(shí)施工作，組織開(kāi)展行政處罰法貫徹實(shí)施情況檢查，重大情況及時(shí)報國務(wù)院。此前發(fā)布的國務(wù)院文件有關(guān)規定與本通知不一致的，以本通知為準。

國務(wù)院

2021年11月15日