——對兩起煤礦事故查處的一些看法 長(cháng)期違規生產(chǎn)，評估順利過(guò)關(guān) 2003年10月19日，某市一小煤礦非法越界開(kāi)采發(fā)生重大透水事故，造成7人死亡；事故發(fā)生前的10月16日，該煤礦通過(guò)了某煤礦安全監察機構的安全評估，評估結論為B。無(wú)獨有偶，12月11日，該市又一小煤礦非法越界進(jìn)入已關(guān)閉的毗鄰礦井采煤發(fā)生重大火災事故，造成9人死亡、2人受傷；事故發(fā)生前的11月25日，這家小煤礦也通過(guò)了某煤礦安全監察機構的安全評估，評估結論也是B。這兩起煤礦重大事故發(fā)生后，某煤礦安全監察機構的辦事處分別派出9人，并組織某市有關(guān)部門(mén)的數人組成事故調查組，對事故進(jìn)行調查，提交了事故調查報告。 煤礦透水事故調查報告稱(chēng)：“某縣安監局9月26日檢查發(fā)現該礦正在（后來(lái)發(fā)生事故的煤層非法超層越界）掘進(jìn)，但沒(méi)有做出責令停止作業(yè)的處理決定”，事故的間接原因“煤礦企業(yè)業(yè)主法制意識淡薄，置國家法律政令于不顧，利令智昏，長(cháng)期組織違規生產(chǎn)、非法越界開(kāi)采。礦井防治水工作不落實(shí)。忽視井下探放水，對透水預兆未引起重視。礦井技術(shù)管理薄弱。職工的安全教育培訓工作流于形式，未按規定對礦井職工進(jìn)行培訓，職工安全素質(zhì)低。某縣煤炭管理部門(mén)，對煤礦安全檢查不到位，安全監管不力?！? 煤礦火災事故調查報告稱(chēng)：事故間接原因主要有“煤礦業(yè)主受利益驅使，長(cháng)期對資源進(jìn)行非法開(kāi)采。監管上的漏洞致使非法開(kāi)采行為長(cháng)期得不到制止。該礦在盜采資源過(guò)程中，未采取基本的安全保障措施，安全投入嚴重不足，安全管理十分混亂。該礦自然發(fā)火頻繁。未建立安全生產(chǎn)管理機構，沒(méi)有設置負責安全、生產(chǎn)、調度等管理工作的部門(mén)，井下工作僅由幾名負責人直接安排，隨意性大，安全管理極為混亂。煤礦主要負責人缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識，技術(shù)管理混亂。職工安全教育、培訓工作弄虛作假，特種作業(yè)人員無(wú)證上崗，職工安全素質(zhì)低，安全意識差。地方人民政府及其負責煤礦安全管理的部門(mén)沒(méi)有認真履行安全管理職責?！? 事故原因列出，評估責任卻無(wú) 兩份事故調查報告都提出了對事故礦的業(yè)主、礦長(cháng)追究刑事責任，對地方政府有關(guān)領(lǐng)導和部門(mén)負責人追究行政責任，進(jìn)行嚴肅處理的意見(jiàn)。發(fā)生事故的兩家小煤礦都沒(méi)有自己的技術(shù)人員，兩家小煤礦的技術(shù)負責人是煤礦業(yè)主外聘的某煤礦安全監察機構所屬培訓機構和某國有大煤礦的工作人員。事故調查報告對兩家煤礦的技術(shù)負責人提出的處理意見(jiàn)都是解聘并數千元經(jīng)濟處罰。透水事故調查報告沒(méi)有提及煤礦通過(guò)某煤礦安全監察機構的安全評估，其評估等級為B的安全評估事實(shí)和評估結論；火災事故調查報告也沒(méi)有提及煤礦通過(guò)某煤礦安全監察機構的安全評估，其評估等級為B的安全評估事實(shí)和評估結論。 拿到事故調查報告后，某煤礦安全監察機構的辦事處按照兩份事故調查報告的意見(jiàn)，很快作出了處理決定，要求地方人民政府迅速落實(shí)對有關(guān)領(lǐng)導和部門(mén)負責的責任追究，事故處理結案了。 這兩起煤礦重大事故的處理在當地引起了很大爭議：一是某煤礦安全監察機構的辦事處派出9人參加事故調查組，而其他有關(guān)部門(mén)在事故調查組卻只有數人，其目的何在？二是對煤礦安全擁有全部監察職權的煤礦安全監察機構及其辦事處無(wú)人對煤礦事故負責，在煤礦安全方面無(wú)職無(wú)權的地方人民政府安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)卻因煤礦事故被追究行政責任。三是地方人民政府應當如何管理才能搞好煤礦安全生產(chǎn)工作？四是煤礦技術(shù)負責人對煤礦安全生產(chǎn)負什么責任，事故處理時(shí)應當如何處理技術(shù)負責人？ 專(zhuān)業(yè)評估過(guò)關(guān)，焉能責令停產(chǎn) 《煤礦安全監察條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）規定“國家對煤礦安全實(shí)行監察制度。國務(wù)院決定設立的煤礦安全監察機構按照國務(wù)院規定的職責，依照本條例的規定對煤礦實(shí)施安全監察”?！稐l例》對煤礦安全監察機構的職責和煤礦安全監察的內容，以及對煤礦的罰則，作出了詳細的規定?！稐l例》的規定明白無(wú)誤地表明，煤礦安全監察機構擁有對煤礦安全的全部監察職權。 縣級以上地方各級人民政府按照《安全生產(chǎn)法》的規定“加強對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導，支持督促各有關(guān)部門(mén)依法履行安全生產(chǎn)監督管理職責”，在煤礦安全生產(chǎn)方面的職責主要是《條例》規定的“支持和協(xié)助煤礦安全監察機構依法對煤礦實(shí)施安全監察”?？h級以上地方各級人民政府負責安全生產(chǎn)監督管理的部門(mén)按照《安全生產(chǎn)法》的規定“對本行政區域內安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理”。據此，在煤礦安全生產(chǎn)方面，地方各級人民政府安監部門(mén)的職責主要是“支持和協(xié)助煤礦安全監察機構對煤礦實(shí)施安全監察”，并對煤礦安全監察機構的煤礦安全監察工作實(shí)施安全生產(chǎn)綜合監督管理的監督、協(xié)調，沒(méi)有任何對煤礦安全實(shí)施監察的職責和權力。 按照中央政府的安排部署，本文中的市、區（縣）兩級政府組織開(kāi)展了煤礦安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治，以解決煤礦安全生產(chǎn)工作中的諸多深層次問(wèn)題，加強煤礦安全工作。兩級政府的有關(guān)部門(mén)履行職責，責令未通過(guò)煤礦安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治驗收的煤礦停產(chǎn)整頓，對煤礦安全監察機構的工作提供了大力支持和協(xié)助。本文提到的兩家發(fā)生重大事故的煤礦，都沒(méi)有通過(guò)兩級政府組織的煤礦安全整治驗收，應當停產(chǎn)整頓。但兩家煤礦都通過(guò)了煤礦安全監察機構的安全評估，是基本安全的礦井。在專(zhuān)業(yè)的煤礦安全監察機構已經(jīng)得出礦井安全評估等級為B的情況下，地方政府有關(guān)部門(mén)要求煤礦停產(chǎn)整頓的指令顯得蒼白無(wú)力。在一定程度上造成了兩家煤礦不顧地方政府有關(guān)部門(mén)的指令，擅自組織生產(chǎn)，最終導致事故的發(fā)生。 機構層級交叉，部門(mén)職責模糊 而兩起煤礦事故處理中，由煤礦安全監察機構組織的事故調查組以當地安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)沒(méi)有認真履行對煤礦安全生產(chǎn)的監督管理職責為由，對安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)的負責人給予了行政警告或記過(guò)的處分。出現了既是支持、協(xié)助者同時(shí)又是監督、協(xié)調者的地方人民政府安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)被受支持、協(xié)助和監督、協(xié)調的煤礦安全監察機構追究行政責任的奇怪現象。 擁有對煤礦安全監察的全部職責和權力的煤礦安全監察機構沒(méi)有任何人因煤礦重大事故受到責任追究，應當理解為煤礦安全監察機構認真履行了對煤礦安全生產(chǎn)的監察職責。但是，兩起煤礦重大事故發(fā)生了，而且都是在煤礦安全監察機構通過(guò)對其安全評估后不久發(fā)生的事故。從事故調查報告對事故原因的分析可以看出，兩家煤礦在煤礦安全監察機構的安全評估中無(wú)論如何也不能得到評估等級為“B”的結論。對這兩家煤礦進(jìn)行安全評估的煤礦安全監察人員是否應當對其失職承擔責任呢？在事故處理中，我們卻沒(méi)有見(jiàn)到對煤礦安全監察機構是否有責任的只言片語(yǔ)，也沒(méi)有追究煤礦安全監察機構任何人的責任。沒(méi)有任何煤礦安全監察職責和權力的地方人民政府安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)卻因“沒(méi)有認真履行對煤礦安全生產(chǎn)的監督管理職責”而受到責任追究。于是，另一個(gè)奇怪現象出現了。 如此只對沒(méi)有煤礦安全監察職權的“沒(méi)有認真履行對煤礦安全生產(chǎn)的監督管理職責”的安監部門(mén)負責人進(jìn)行責任追究，卻不追究煤礦安全監察機構在煤礦安全評估中失職的人員和應對煤礦實(shí)施安全監察職責的人員的責任，是不公正的責任追究。而且，按照我國的行政管理體制，在煤礦事故處理中，即使煤礦安全監察機構是國家垂直管理而安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)實(shí)行分級管理，被監督、協(xié)調的部門(mén)對監督、協(xié)調的部門(mén)進(jìn)行處理也是不妥的。地方政府及其有關(guān)部門(mén)按照《條例》的要求加強煤礦安全管理，支持、協(xié)助煤礦安全監察機構的工作，卻因煤礦事故受到責任追究；有職有權的煤礦安全監察機構疏于對小煤礦的安全監察卻無(wú)任何責任，把地方政府特別是其安監部門(mén)推上了兩難境地。面對煤礦事故處理中的這一兩難處境，個(gè)別地方政府做出了采取種種措施關(guān)閉所有小煤礦的極端作法。人們不禁要問(wèn)，承擔著(zhù)對煤礦安全監察機構在本行政區域內的煤礦安全監察工作進(jìn)行監督、協(xié)調的實(shí)施安全生產(chǎn)綜合監督管理職能的地方人民政府安監部門(mén)，因煤礦安全生產(chǎn)被煤礦安全監察機構處理，誰(shuí)來(lái)監督煤礦安全監察機構的工作？ 技術(shù)資料造假，評估以虛斷實(shí) 在煤礦安全生產(chǎn)責任制體系中，煤礦技術(shù)負責人負責具體領(lǐng)導煤礦的安全技術(shù)工作，對煤礦的安全生產(chǎn)負技術(shù)領(lǐng)導責任。包括組織制定煤礦安全技術(shù)規程并貫徹執行；煤礦掘進(jìn)時(shí)的安全設計審查和開(kāi)采前的驗收；協(xié)助礦長(cháng)組織安全檢查，對檢查中發(fā)現的重大隱患，負責制定整改計劃，組織有關(guān)部門(mén)實(shí)施；對從業(yè)人員進(jìn)行經(jīng)常性的安全技術(shù)教育；在煤礦技術(shù)圖紙上正確反映煤礦生產(chǎn)作業(yè)情況等。 國家煤礦安全監察局確定煤礦安全評估內容包括安全生產(chǎn)責任制、規章制度、安全投入、安全管理機構和人員配備、有關(guān)人員安全資質(zhì)、工人安全教育培訓、儀器設備安全標志等煤礦安全生產(chǎn)保障和礦井“一通三防”、防治水、采煤安全、掘進(jìn)安全、機電安全、運輸安全等煤礦生產(chǎn)系統兩個(gè)方面。對照國家煤礦安全評估內容和煤礦技術(shù)負責人的安全技術(shù)職責，可以說(shuō)任何煤礦要想通過(guò)煤礦安全監察機構的安全程度評估，煤礦技術(shù)負責人至關(guān)重要。煤礦技術(shù)負責人組織編（繪）制的“一通三防”、防治水等煤礦生產(chǎn)系統的技術(shù)圖紙資料，是煤礦安全監察機構評估時(shí)的基礎資料，這些基礎資料如果沒(méi)有通過(guò)評審，煤礦安全監察機構不會(huì )對煤礦進(jìn)行實(shí)地安全評估。 顯然，本文中的兩家煤礦技術(shù)負責人都在技術(shù)圖紙資料中隱瞞了煤礦非法超層越界開(kāi)采事實(shí)，編造了虛假的煤礦生產(chǎn)系統安全技術(shù)資料、煤礦安全保障方面的規章制度和從業(yè)人員安全培訓資料，欺騙煤礦安全監察機構，使煤礦順利地通過(guò)了安全程度評估，拿到了對抗當地政府組織的煤礦安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治、非法組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通行證，以致釀成了兩起重大事故的慘劇。兩家煤礦的技術(shù)負責人都對事故發(fā)生負有重要的技術(shù)責任，在事故處理中卻只進(jìn)行了解聘并幾千元罰款的處理，處理的情況也沒(méi)有告之兩位技術(shù)人員所在的單位，這與其造假獲得的收益之間存在巨大的差距，讓人十分費解。對煤礦技術(shù)負責人如此輕描淡寫(xiě)的處理，實(shí)質(zhì)上是對煤礦安全生產(chǎn)責任制的否定，將間接地鼓勵更多的人參與煤礦安全技術(shù)造假，欺瞞煤礦安全監察機構和當地有關(guān)部門(mén)，釀成更多的煤礦事故。