征求意見(jiàn)3個(gè)多月后，“進(jìn)水超標導致出水超標免責文件”終于公布了。12月14日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規范城鎮（園區）污水處理環(huán)境管理的通知》（下稱(chēng)《通知》），其中對于“進(jìn)水超標導致出水超標”給出了明確的說(shuō)法。
《通知》規定，對由行業(yè)主管部門(mén)，或生態(tài)環(huán)境部門(mén)，或行業(yè)主管部門(mén)會(huì )同生態(tài)環(huán)境部門(mén)認定運營(yíng)單位確因進(jìn)水超出設計規定或實(shí)際處理能力導致出水超標的情形，主動(dòng)報告且主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。也就是說(shuō)，進(jìn)水超標導致出水超標，污水處理廠(chǎng)并不能完全免責，還是要接受處罰的。但主動(dòng)報告且主動(dòng)消除、減輕危害后果的，會(huì )“從輕或減輕處罰”。
進(jìn)水超標導致出水超標，責任到底是誰(shuí)的？過(guò)去一直是個(gè)懸而未決的問(wèn)題，中央沒(méi)有明確說(shuō)法，地方標準各行其是。有的地方，進(jìn)水超標可以從輕或減免處罰，比如河北。2018年11月，河北省生態(tài)環(huán)境廳、住房和城鄉建設廳聯(lián)合印發(fā)《城鎮污水處理和城市黑臭水體整治專(zhuān)項行動(dòng)方案》。其中規定，對確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導致出水水質(zhì)超標的，環(huán)保和排水主管部門(mén)要依法從輕或減免對其處理（處罰）。但在別的省份，進(jìn)水超標則不能作為免責理由，比如新疆。2018年10月，新疆自治區烏魯木齊市一家污水處理廠(chǎng)因出水超標被當地環(huán)保局罰款69余萬(wàn)元后，污水廠(chǎng)辯稱(chēng)這是由于上游偷排導致系統崩潰造成的，但法院卻判決污水處理廠(chǎng)敗訴。2019年初，環(huán)境部第一次對這個(gè)問(wèn)題給出明確答案，但卻引起了軒然大波。2019年2月28日，環(huán)境部召開(kāi)2月份例行新聞發(fā)布會(huì )。有記者提問(wèn)，有的污水處理廠(chǎng)因為出水超標被處罰后喊冤，認為是進(jìn)水濃度超標造成的，應該免責，請問(wèn)環(huán)境部如何看待這個(gè)現象？對此，時(shí)任環(huán)境部水司司長(cháng)張波表示，污水處理廠(chǎng)出水達標排放是水污染防治法的明確規定，城市污水處理廠(chǎng)只要接納這個(gè)污水了，就要按照法律的規定達標排放，這個(gè)是法律責任。為了解釋這個(gè)觀(guān)點(diǎn)，張波還舉了一個(gè)例子。好比說(shuō)你把我撞倒了，給我造成了損失，我肯定先追究你的責任。你說(shuō)是那個(gè)人撞你導致的，你再追究那個(gè)人的責任。不能因為那個(gè)人撞的你，我就不追究你的責任。這番講話(huà)傳播出去以后，恰逢第二天就是全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì )的“2019環(huán)境企業(yè)家媒體見(jiàn)面會(huì )”。會(huì )上，多位環(huán)保企業(yè)家對張波司長(cháng)的表態(tài)都表達了不同意見(jiàn)。環(huán)境商會(huì )會(huì )長(cháng)趙笠鈞說(shuō)，在目前這種局面中，污水處理企業(yè)顯得特別弱勢，最終也不利于污水達標排放。首創(chuàng )股份總經(jīng)理楊斌也表示，污水處理廠(chǎng)肯定會(huì )積極做到出水水質(zhì)達標，但地方政府也應對上游工業(yè)企業(yè)承擔起監督和處罰的責任。隨后，環(huán)境部開(kāi)始起草《關(guān)于進(jìn)一步規范城鎮（園區）污水處理環(huán)境管理的通知》，“進(jìn)水超標導致出水超標”也作為其中一個(gè)議題被納入進(jìn)去。據了解，這份文件從2019年4月開(kāi)始起草，先后召開(kāi)了10余次座談會(huì )，邀請了有關(guān)地方政府、生態(tài)環(huán)境部門(mén)、運營(yíng)單位、納管企業(yè)、專(zhuān)家、社會(huì )組織等各方參加，應該說(shuō)還是比較充分地吸收了有關(guān)各方的意見(jiàn)。此外，起草小組還先后赴河北、浙江、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、云南等9省市的20余個(gè)地市調研，查看了各類(lèi)污水處理廠(chǎng)，實(shí)地了解存在的問(wèn)題和困難。到了今年5月，一年一度的“環(huán)境企業(yè)家媒體見(jiàn)面會(huì )”再次召開(kāi)，《環(huán)保圈》再次提問(wèn)關(guān)于“進(jìn)水超標導致出水超標”的問(wèn)題，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授王凱軍透露了環(huán)境部正在制定相關(guān)文件。他說(shuō)，環(huán)境部還是很重視這個(gè)問(wèn)題的，為這件事開(kāi)了好幾次會(huì )，召集地方、專(zhuān)家、企業(yè)等一起研討和調研，現在已經(jīng)形成了一個(gè)文件，文件的最后一稿還請他修改過(guò)。到了8月24日，王老師所說(shuō)的文件終于公布成稿，開(kāi)始征求各方意見(jiàn)。
如今，經(jīng)歷了3個(gè)多月的征求意見(jiàn)之后，這個(gè)文件終于定稿，有關(guān)“進(jìn)水超標導致出水超標”的答案也塵埃落定。對由行業(yè)主管部門(mén)，或生態(tài)環(huán)境部門(mén)，或行業(yè)主管部門(mén)會(huì )同生態(tài)環(huán)境部門(mén)認定運營(yíng)單位確因進(jìn)水超出設計規定或實(shí)際處理能力導致出水超標的情形，主動(dòng)報告且主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。對比8月份公布的《征求意見(jiàn)稿》，還是進(jìn)行了一些修改。對確因進(jìn)水發(fā)生重大變化且超出設計規定，導致出水超標，運營(yíng)單位嚴格按照應急預案采取措施并能提供充分證據自證清白的，認定為主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果，依法從輕或減輕行政處罰。同時(shí)，所處行政處罰不作為對當事人實(shí)施環(huán)境保護領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒的依據，處罰信息不錄入全國信用信息共享平臺。對比《征求意見(jiàn)稿》，定稿最明顯的區別就是刪除了“所處行政處罰不作為對當事人實(shí)施環(huán)境保護領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒的依據，處罰信息不錄入全國信用信息共享平臺”這一條。應該說(shuō)這對污水處理廠(chǎng)還是很不利的，如果因為出水超標而被實(shí)施環(huán)境保護領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒，可能會(huì )影響企業(yè)享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠政策，那樣的話(huà)損失就會(huì )很大了。除此之外，定稿還加了一個(gè)前置條件，就是“由行業(yè)主管部門(mén)，或生態(tài)環(huán)境部門(mén)，或行業(yè)主管部門(mén)會(huì )同生態(tài)環(huán)境部門(mén)認定”，而《征求意見(jiàn)稿》中則是“運營(yíng)單位能提供充分證據自證清白”。這樣一來(lái)，污水處理廠(chǎng)雖然看起來(lái)不用“自證清白”了，但還是要等待行業(yè)主管部門(mén)或是生態(tài)環(huán)境部門(mén)的認定，感覺(jué)更加被動(dòng)了。當然，定稿中也不全是壞消息，也有一些是對污水處理廠(chǎng)有利的。對于污水處理廠(chǎng)出水超標，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，可以不予行政處罰。這樣一來(lái)，如果污水處理廠(chǎng)處置及時(shí)，沒(méi)有造成危害后果，就可以免予處罰，還是很合理的。推動(dòng)各地按照《城鎮污水處理提質(zhì)增效三年行動(dòng)方案（2019-2021年）》的要求，將經(jīng)評估認定為污染物不能被污水處理廠(chǎng)有效處理，或可能影響污水處理廠(chǎng)出水穩定達標的納管企業(yè)的污水依法限期退出污水管網(wǎng)。這條是《征求意見(jiàn)稿》中就有的，定稿中也被保留了下來(lái)，也是對保證進(jìn)水達標提供了有利條件。還有，定稿鼓勵污水處理廠(chǎng)與政府管理部門(mén)和納管企業(yè)簽訂合同，以合同的方式約定各方責任和爭議解決方法。通過(guò)政府管理部門(mén)與運營(yíng)單位簽訂運營(yíng)服務(wù)合同的方式，明確項目的運營(yíng)與維護、污水處理費、雙方的一般權利和義務(wù)、違約賠償、解釋和爭議解決等內容。鼓勵運營(yíng)單位與納管企業(yè)通過(guò)簽訂委托處理合同等方式，約定水質(zhì)水量、監測監控、信息共享、應急響應、違約賠償、解釋和爭議解決等內容。在責任明晰的基礎上，運營(yíng)單位和納管企業(yè)可以對工業(yè)污水協(xié)商確定納管濃度，報送生態(tài)環(huán)境部門(mén)并依法載入排污許可證后，作為監督管理依據。總之，這一文件公布以后，對于明確政府管理部門(mén)、納管企業(yè)、污水處理廠(chǎng)三方責任還是有很大幫助的。最起碼標準統一了，污水處理廠(chǎng)心里也有底了，相比以前那種各地自行其，結果不可預知的情況，還是有很大進(jìn)步的。可能這個(gè)規定還難以讓污水處理廠(chǎng)完全滿(mǎn)意，還是有一些“背鍋”、“躺槍”的嫌疑，但總的來(lái)說(shuō)，污水處理廠(chǎng)畢竟是整個(gè)污水處理鏈條的最后一道關(guān)口，如果這一關(guān)還要留下一個(gè)口子，那結果就很有可能導致失控。畢竟，“運營(yíng)單位對污水集中處理設施的出水水質(zhì)負責”是基本原則，污水處理廠(chǎng)也要承擔起它應該承擔的責任。
