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國外醫療物資應急儲備經(jīng)驗借鑒

自2019年末開(kāi)始流行的新型冠狀病毒性肺炎疫情(Corona Virus Disease 2019, COVID-2019)在全球多點(diǎn)爆發(fā)，截至2021年3月1日，全球累計確診人數為114,002,712人。在應急響應過(guò)程中，醫療設備、病毒防護服、消毒液、口罩等應急物資頻頻告急， 反映出建立科學(xué)有效的應急物資保障體系，是提高突發(fā)事件應對處置能力的基礎和重要前提。本文介紹國外災害救援應急醫療物資國家戰略?xún)涞膶?shí)踐與經(jīng)驗教訓，為優(yōu)化國家醫療物資儲備工作提供參考。在美國，與災害相關(guān)的應急管理工作由美國聯(lián)邦應急管理署（FEMA）負責，其統籌協(xié)調聯(lián)邦力量，對后果超出地方應對能力的地區給予聯(lián)邦援助。美國聯(lián)邦應急管理署（FEMA）與聯(lián)邦總務(wù)署、陸軍工程兵部隊及其他聯(lián)邦政府部門(mén)之間建立了高效的協(xié)作關(guān)系, 在FEMA的統一協(xié)調下, 多部門(mén)合作執行全面的救災物資供給計劃。


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美日醫療物資戰略?xún)涔芾眢w制


美國實(shí)行“地方—州—聯(lián)邦”三級管理的模式，其中CDC作為聯(lián)邦政府管理主體負責突發(fā)事件的具體決策、協(xié)調和執行機構，在公共衛生監測和預警以及突發(fā)事件的應對和資源整合上起到核心的作用。同時(shí)，每個(gè)州都有與國家戰略?xún)洌⊿trategic National Stockpile，SNS）配套的互動(dòng)和物資分發(fā)受災社區準備計劃。美國各州和大城市的公共衛生部門(mén)都已經(jīng)制定了準備計劃，以便迅速接收和分發(fā)來(lái)自SNS 供應的藥品和醫療用品，提前做好當地社區應對重大突發(fā)公共衛生事件的準備。其次，州和大城市醫院應急準備系統的建設由衛生資源和服務(wù)管理部給予資金支持。醫院應急準備系統的活動(dòng)包括: 發(fā)展地區醫院的準備和響應計劃，國家儲備應急醫藥物質(zhì)的接收和分發(fā)程序優(yōu)化，生物災難演習和培訓等。城市醫療應急系統是基于地方層次的響應系統，聯(lián)合地方醫院、衛生機構、執法部門(mén)等一線(xiàn)人員，確保應急醫藥品的發(fā)放、使用、回收等。

雖然制度完備，但是此次美國抗疫仍然出現了一些問(wèn)題：首先，SNS對于新冠病毒影響預估不足，僅僅儲存的1200萬(wàn)只N95口罩和3000萬(wàn)只外科口罩遠遠不夠市場(chǎng)需求的35億只。聯(lián)邦政府一方面讓各州自行籌措物資，另一方面又通過(guò)《空中橋梁》計劃和《國防生產(chǎn)法案》在各州采購物資的時(shí)候強勢介入，分配不力各地需求無(wú)法及時(shí)響應的背景下，形成五十個(gè)州和聯(lián)邦政府共同搶購資源的局面。有的州、醫療機構以為自己買(mǎi)到了，但是到了入關(guān)的時(shí)候，發(fā)現自己并沒(méi)有。比如，馬薩諸塞州購買(mǎi)的數百萬(wàn) N95 口罩和防護服被聯(lián)邦政府截胡。其次，醫療器械產(chǎn)品相關(guān)標準審批速度慢、付款模式呆板。在疫情發(fā)酵的三月，除了為人熟知的病毒檢測鋪展緩慢，美國對于新添加的醫用防護物資的政策指導、產(chǎn)品審批、標準變更也略顯緩慢和混亂。由于種種原因沒(méi)辦法預付全款，導致很多進(jìn)口產(chǎn)品最終被其他渠道搶走。值得反思的是，在此次新型冠狀病毒肺炎疫情中初期出現的一個(gè)重大問(wèn)題便是醫療物資的調配問(wèn)題。各大醫院醫療物資在短時(shí)間內便開(kāi)始緊缺，同時(shí)民眾也在瘋狂搶購各種醫療物資，但另一面卻是等待分配的各類(lèi)醫療物資已堆積成山。對此，國家應當建立醫療物資儲備、分發(fā)智慧網(wǎng)絡(luò )，以最快速度傳遞應急物資信息，并協(xié)調派送。針對不同級別的公共危機響應采用不同的醫療物資調運方式，在必要的時(shí)候可以調用軍隊力量和社會(huì )力量，依托部隊的后勤保障部門(mén)，啟用具備實(shí)力的物流公司，從而保障醫療物資能夠快速、有效、穩妥地分發(fā)到廣大醫療人員手中。

日本內閣府是國家災害管理的行政機構，設有災害管理政策統括官，負責防災基本政策和防災計劃的制訂，協(xié)調各省、廳的活動(dòng)以及巨大災害的響應。其次，日本擁有一套從中央到地方的三級危機管理體制，日本政府根據不同的危機類(lèi)別，啟動(dòng)不同的危機管理部門(mén)，首相官邸建立了全國危機管理中心，指揮應對包括戰爭在內的所有危機。日本各級政府部門(mén)都設有負責危機管理的處、室。


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美日應急醫療物資戰略?xún)浞秶胺N類(lèi)


美國國家戰略?xún)洌⊿trategicNational Stockpile，SNS）中包含應對化學(xué)、生物、放射和核武器以及自然新發(fā)生的傳染?。–BRN）等威脅的醫療戰略?xún)?，其目的是確保醫療用品和設備的可用性和快速部署，其要儲備的品種主要包括: 抗生素、抗病毒藥物、化學(xué)毒劑抗毒藥、抗毒素、疫苗、放射病治療藥、個(gè)人防護裝備、循環(huán)和呼吸維持裝備、生命支持裝備、其他便攜式急救醫療設備、手術(shù)和傷口護理用品等。SNS 的前身是1999 年建立的美國國家藥品儲備(National Pharmaceutical Stockpile，NPS) 計劃，2003 年改為SNS，并得到了完善和發(fā)展，成為美國處置災難和突發(fā)事件最積極有效的支持工具。第一，SNS的儲備形式主要分為12h速達應急包和供應商管理庫存兩種。計劃分為兩個(gè)階段來(lái)履行，在第一階段，提前裝備好的12h速達應急包在接到部署的命令后12h內立即運送到事發(fā)現場(chǎng)附近的籌措儲備點(diǎn)，每個(gè)應急包包含足夠的藥品和醫療用品，可用于數十萬(wàn)人維持數天的治療和預防。如果事件需要更多的藥品和醫療用品，將實(shí)施第二階段的計劃，大量的供應商管理庫存將在24 ~36h內被運到事故現場(chǎng)來(lái)支持應急響應工作。后續的供應商管理庫存包可以量身定制，根據疑似或確診的毒劑(或毒劑的組合) 提供特定的治療藥物和醫療用品。第二，是政企聯(lián)合儲存，聯(lián)合大公司網(wǎng)格化儲存。比如：美國聯(lián)邦應急管理局與強生公司、沃爾瑪超市的合作，利用沃爾瑪強大的儲備系統與物流系統，有效提高美國哈維颶風(fēng)災難的響應速度與效果（2017年8月份）。第三，臨期易腐儲備策略，應急儲備中心與供應商之間基于應急物資剩余時(shí)間和剩余數量的兩種回收置換模式，即政府儲備中心將剩余的臨期物資以低價(jià)出售給供應商，比如：一個(gè)醫療應急物資儲備中心與醫院進(jìn)行互動(dòng)以減少應急物資過(guò)期的輪換策略，醫院和應急儲備中心合作，醫院以一個(gè)低于供應商批發(fā)價(jià)的價(jià)格從政府儲備中心采購剩余物資。

日本建立了應急物資儲備和定期輪換制度，政府和地方公共團體在儲備點(diǎn)建立儲備庫和調配機制。日本應對突發(fā)公共衛生事件物資儲備最大的特點(diǎn)是全民儲備體制，日本的非政府組織和家庭在應對突發(fā)公共衛生事件的物資儲備方面力量凸顯，尤其是日本家庭基本上都有儲備應急箱，其中包括衛生物資。日本各種類(lèi)型的機構都設有儲備庫，如消防學(xué)校、防災航空大隊、消防團、防災會(huì )等，并配備儲備充足的應急物資裝備、設施和生活必需品。

日本應急物資劃分為食品、生活用品和自救工具3大類(lèi)。日本政府對一些生產(chǎn)周期長(cháng)、耐儲存、種類(lèi)特殊的物資進(jìn)行重點(diǎn)儲備，而對于社會(huì )大規模生產(chǎn)、儲存時(shí)間短、易腐爛變質(zhì)的物資儲備，采用登記、定購、代儲等方式適時(shí)征用。


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美日應急物資存儲布局與選址


目前美國每個(gè)州都有與SNS 配套的互動(dòng)和物資分發(fā)受災社區準備計劃。CDC啟動(dòng)了城市準備計劃，由美國聯(lián)邦政府資助，旨在對全國主要大都市統計區加強防備，這一統計區覆蓋美國總人口的57%以上。目前美國每個(gè)州至少建立了一個(gè)城市準備計劃，涉及72個(gè)城市。其次，美國許多參與救災的非政府組織都有自己的倉庫存儲救災物資，并形成覆蓋網(wǎng)絡(luò )。為了便于向全國各地迅速發(fā)放緊急醫療物資，國家戰略物資主要儲備在美國各地多個(gè)戰略?xún)鋷熘?，為確保其所儲備的醫療物資得到及時(shí)更新，以免超出物資貯藏期限，國家戰略?xún)涔芾頇C構對所有儲備物資每年都進(jìn)行季節性的質(zhì)量檢查和庫存清點(diǎn)，同時(shí)還對庫存環(huán)境、安全、保養等項目進(jìn)行檢查。

日本的物資儲備力量比較分散，根據《災害對策基本法》，各級政府和地方公共團體(消防學(xué)校、防災航空大隊、消防團、防災會(huì )等)要預先設計好救災物資的儲備點(diǎn)，并建立儲備和調配體制。要求的食品保質(zhì)期為5 年，一般在第4 年更換，更換下來(lái)的物資用于防災演習。


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中國應急醫療物資戰略?xún)洮F狀


在舉國抗擊新冠肺炎疫情的早期，國內應急醫療物資一度出現短缺，尤其是口罩、防護服等醫療防護物資，給防控救治工作帶來(lái)巨大挑戰。與發(fā)達國家相比，我國應對突發(fā)公共衛生事件的物資儲備工作起步比較晚，儲備機制還未完全建立，雖然各級疾控機構已制訂了有關(guān)應急疫情處置總體的應急預案，但是相關(guān)預案和制度并沒(méi)有落地和協(xié)調，且各預案和制度更傾向于專(zhuān)業(yè)技術(shù)，對衛生應急物資保障沒(méi)有明確表述。本次疫情防控中暴露出衛生應急物資儲備數量和種類(lèi)明顯不足，其中個(gè)人安全防護用品儲備種類(lèi)幾乎為空白，部分疾控機構甚至沒(méi)有倉庫儲備衛生應急物資。此次新冠疫情初期暴露出在處理疫情時(shí)防護口罩及防護服缺乏有效的、完善的保障機制。如何才能建立有效的、完善的防護服儲備保障機制呢？要回答這個(gè)問(wèn)題首先解答好應急物資“誰(shuí)來(lái)儲備，儲備什么，儲備多少，怎么儲備”的問(wèn)題。


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如何儲備防護口罩和防護服


誰(shuí)來(lái)儲備？政府在做好應急自?xún)Φ耐瑫r(shí)，可以鼓勵更多企業(yè)參與應急儲備工作，增加承儲企業(yè)數量和承儲物品所占比例。明確規定政府對承儲企業(yè)的產(chǎn)品擁有調撥權，但政府未對其產(chǎn)品進(jìn)行調撥時(shí)，企業(yè)有更新、及時(shí)補充等義務(wù)。政府付給企業(yè)一定費用，同時(shí)負責定期檢查存儲物品的質(zhì)量、數量。除企業(yè)承儲外，社會(huì )組織儲備、家庭儲備等儲備方式也將成為未來(lái)應急物資儲備的重要補充。在當前的突發(fā)事件應對中，社會(huì )組織儲備、家庭儲備的應急物資已經(jīng)在應急管理過(guò)程中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。合理利用社會(huì )力量，形成以政府力量為主，社會(huì )力量為輔的多元儲備結構，將彌補現有儲備能力不足的問(wèn)題。
儲備多少？在傳染性疾病的控制過(guò)程中, 應急救援人員會(huì )參加疫情洗、消、防、控等工作，配合衛生防疫部門(mén)完成“病員轉運、疫區消毒、疑似物品或人群洗消”等任務(wù)。防護口罩是防護某些呼吸道傳染性微生物傳播、保護身體健康的呼吸防護用品。防護服是為接觸到具有潛在感染性的現場(chǎng)環(huán)境、患者的血液、體液、分泌物、排泄物等提供阻隔防護作用。按照一個(gè)應急救援總隊組建一只不少于200人的疫情專(zhuān)業(yè)機動(dòng)處置隊伍。以此次新型冠狀病毒事件為參考，考慮到疫情期間全國范圍的供應緊張，口罩及防護服的安全儲備量至少為10天，供一線(xiàn)應急隊員使用。以此根據實(shí)際情況估算防護服的儲備量。
儲備什么？怎么儲備？對應急防護服的儲備有以下5點(diǎn)建議：
1.防護服儲備系列要全面，根據不同等級的分區（隔離區、洗消區、警戒區），防護服要儲備高中低擋不同防護等級的服裝。同時(shí)配備全面罩或者符合國家GB19083-2010 標準的醫用防護口罩，其具備過(guò)濾空氣中直徑≤5 μm 或近距離＜1 m 的顆粒物、飛沫、血液、體液、分泌物等功能防護口罩，具有良好的面部密合性。Tyvek? 600plus可防護液體噴濺，氣溶膠及微小固體顆粒物。同時(shí)配備醫用外科口罩可阻止病原微生物、體液、顆粒物等?？茖W(xué)調整儲備的品類(lèi)、規模、結構，提升儲備效能?？紤]到一旦發(fā)生突發(fā)性事件時(shí)，應急儲備緊急物資可以及時(shí)送到眾多的應急救援人員手中。
2.儲備一次性使用防護服，根據防護服可使用的次數分類(lèi)，防護服可分為一次性使用防護服和可重復使用防護服。建議儲存一次性使用防護服，因為可重復使用防護服購買(mǎi)成本高，使用后洗消成本高，而且目前對洗消后是否洗消干凈并沒(méi)有明確檢測方法。洗消不干凈，會(huì )對人體造成傷害。
3.儲備帶膠條款防護服，目前對應急物資的要求是能適應多樣性災害。帶膠條款防護服防護等級更高，因此建議盡量?jì)鋷z條款防護服，這樣可以應對多種突發(fā)情況。儲備防護等級更高的防護服有以下優(yōu)勢：快速響應，在緊急突發(fā)情況下，有時(shí)風(fēng)險是未知的，在不知道選擇什么等級防護服的時(shí)候，可以直接使用，最大程度減少了應急救援人員的風(fēng)險；經(jīng)濟性，只需采購一種防護服就可以應對多種突發(fā)情況，持有成本降到最低；省空間，只需存儲一種防護服，存儲空間和管理費用降低。
4.儲存5年有效期防護服，為確保所儲備的醫療物資得到及時(shí)更新，以免超出物資貯藏期限，美國對所有儲備物資每年都進(jìn)行季節性的質(zhì)量檢查和庫存清點(diǎn)，同時(shí)還對庫存環(huán)境、安全、保養等項目進(jìn)行檢查。針對防護服而言，保質(zhì)期越長(cháng)越有利于政企之間輪換輪儲。所以建議優(yōu)先選擇5年有效期防護服。
5.完善的防護服使用培訓機制，防護服是應對突發(fā)事件時(shí)保護我們身體的一種服裝，它對我們的工作安全起著(zhù)至關(guān)重要的作用。選擇合適尺寸的防護服并且經(jīng)過(guò)相關(guān)培訓，知道防護服的使用方法才能使防護服起到有效的保護作用。做到關(guān)鍵時(shí)刻拿得出、調得快、用得上。


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啟示與借鑒


新型冠狀病毒肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，我國的應急管理體系和能力受到極大考驗。面對越來(lái)越復雜、不確定的非常規突發(fā)事件，從危機中學(xué)習并進(jìn)行制度化建設是重要的應對之道。吸收和學(xué)習國外優(yōu)秀的應急儲備經(jīng)驗，加強我國醫療物資應急儲備保障體系建設，是聚焦實(shí)戰保障打贏(yíng)的目標需要，是有效防范化解重大安全風(fēng)險、應對處置各類(lèi)災害事故的救援需要。