咨詢(xún):<<安全生產(chǎn)法》中的主要負責人指的什么？包不包括實(shí)際控制人？而實(shí)際控制人的概念多見(jiàn)于上市公司，不是上市公司有沒(méi)有實(shí)際控制人？

應急管理部回復:全國人大常委會(huì )法工委與應急管理部共同編寫(xiě)的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法釋義》一書(shū)對此問(wèn)題有所解釋。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人，對企業(yè)而言，不同組織形式的企業(yè)有所不同?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》規定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的法定代表人和實(shí)際控制人同為安全生產(chǎn)的的第一責任人。對于有限責任公司和股份有限公司，主要負責人應當是公司董事長(cháng)和經(jīng)理（總經(jīng)理、首席執行官或其他實(shí)際履行經(jīng)理職責的企業(yè)負責人）；對于非公司制的企業(yè)，主要負責人為企業(yè)的廠(chǎng)長(cháng)、經(jīng)理、礦長(cháng)等企業(yè)行政“一把手”?；貜蛦挝? 政策法規司     回復時(shí)間: 2021-07-21

咨詢(xún):《安全生產(chǎn)法》第五條規定并沒(méi)有對主要負責人范圍和數量進(jìn)行界定?！渡綎|省安全生產(chǎn)條例》第十一條指出主要負責人包括對本單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負有全面領(lǐng)導責任的法定代表人、實(shí)際控制人?！渡綎|省生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責任規定》第六條指出“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人，包括董事長(cháng)、總經(jīng)理、個(gè)人經(jīng)營(yíng)的投資人以及對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行實(shí)際控制的其他人員””，請問(wèn)主要負責人是設置其中一人還是這些主要領(lǐng)導必須都要取證？咨詢(xún)時(shí)間: 2021-04-17

回復:全國人大常委會(huì )法工委與應急管理部共同編寫(xiě)的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法釋義》一書(shū)對此問(wèn)題有所解釋。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人，對企業(yè)而言，不同組織形式的企業(yè)有所不同?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》規定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的法定代表人和實(shí)際控制人同為安全生產(chǎn)的的第一責任人。對于有限責任公司和股份有限公司，主要負責人應當是公司董事長(cháng)和經(jīng)理（總經(jīng)理、首席執行官或其他實(shí)際履行經(jīng)理職責的企業(yè)負責人）；對于非公司制的企業(yè)，主要負責人為企業(yè)的廠(chǎng)長(cháng)、經(jīng)理、礦長(cháng)等企業(yè)行政“一把手”。按照“規章解釋權屬于規章制定機關(guān)”的規定，《山東省生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責任規定》由制定機關(guān)負責解釋?；貜蛦挝? 政策法規司     回復時(shí)間: 2021-07-21

新《安全生產(chǎn)法》第五條規定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人，對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。其他負責人對職責范圍內的安全生產(chǎn)工作負責。

那么，哪些人是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人？

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人，對企業(yè)而言，不同組織形式的企業(yè)有所不同。

根據《意見(jiàn)》的規定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的法定代表人和實(shí)際控制人同為安全生產(chǎn)的第一責任人。

法定代表人，是指依法律或法人章程規定代表法人行使職權的負責人。我國法律實(shí)行單一法定代表人制，一般認為法人的正職行政負責人為其唯一法定代表人。

對于公司制的企業(yè)，按照公司法的規定，有限責任公司(包括國有獨資公司)和股份有限公司的董事長(cháng)是公司的法定代表人，經(jīng)理負責“主持公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作”。

因此，有限責任公司和股份有限公司的主要負責人應當是公司董事長(cháng)和經(jīng)理(總經(jīng)理、首席執行官或其他實(shí)際履行經(jīng)理職責的企業(yè)負責人)。

對于非公司制的企業(yè)，主要負責人為企業(yè)的廠(chǎng)長(cháng)、經(jīng)理、礦長(cháng)等企業(yè)行政“一把手”。如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規定、企業(yè)實(shí)行廠(chǎng)長(cháng)(經(jīng)理)負責制，廠(chǎng)長(cháng)是企業(yè)的法定代表人，對企業(yè)負有全面責任。

實(shí)際控制人，通常指雖不是企業(yè)的法定代表人或者股東、但通過(guò)投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠實(shí)際支配公司行為的人。

在一般情況下，企業(yè)法定代表人由董事長(cháng)或總經(jīng)理?yè)?，也是企業(yè)實(shí)際控制人。

但是，一些企業(yè)特別是一些中小企業(yè)的法定代表人背后往往另有實(shí)際控制人，他們對企業(yè)的重大事項有最終的決策權。

其他負責人是指主要負責人以外的有關(guān)負責人員，比如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位一把手以外的副職等人員。

要特別注意以下幾點(diǎn)：

1、主要負責人必須是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主要決策人，享有本單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)包括安全生產(chǎn)事項的最終決定權，全面領(lǐng)導生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。例如，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的重大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事項應由董事會(huì )決策的，那么董事長(cháng)是主要負責人，個(gè)人投資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的投資人是主要負責人。

2、主要負責人必須是實(shí)際領(lǐng)導、指揮生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日?；顒?dòng)的決策人。一般情況下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人是其法定代表人，但是某些公司制企業(yè)，特別是一些特大集團公司的法定代表人往往與其子公司的法定代表人同為一人，他不負責企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和安全生產(chǎn)工作，通常是在異地。在這種情況下，那些真正全面組織、領(lǐng)導生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和安全生產(chǎn)工作的決策人就不一定是集團董事長(cháng)，而是總經(jīng)理或者其他人。還有一些不具備企業(yè)法人資格的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不需要并且也不設法定代表人，這些單位的主要負責人就是其資產(chǎn)所有人或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負責人。

3、主要負責人必須是能夠承擔生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)全面導責任的決策人。當董事長(cháng)或者總經(jīng)理長(cháng)期缺位(因生病、學(xué)習等情況不能主持全面領(lǐng)導工作)時(shí)，將由其授權或者委托的副職或者其他人全面主持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的工作，如果在這種情況下發(fā)生安全生產(chǎn)違法行為或者生產(chǎn)安全事故需要追究責任時(shí)，將長(cháng)期缺位的董事長(cháng)或者總經(jīng)理作為責任人既不合情理又難以執行，只能追究其授權或者委托主持全面工作的實(shí)際負責人的法律責任。

4、主要負責人對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。安全生產(chǎn)工作是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位管理工作中的重要內容，涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各個(gè)方面，必須要由“一把手”統一領(lǐng)導，統籌協(xié)調，負全面責任。此次修改安全生產(chǎn)法，增加規定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)的第一責任人，就是要突出和強調主要負責人的責任。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可以安排其他負責人協(xié)助主要負責人分管安全生產(chǎn)工作，但不能因此減輕或免除主要負責人對本單位安全生產(chǎn)工作所負的全面責任。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)不僅關(guān)系到本單位從業(yè)人員的人身安全和財產(chǎn)安全，還可能影響社會(huì )公共安全。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人對安全生產(chǎn)全面負責，不僅是對本單位的責任，也是對社會(huì )的責任。按照本法第21條和第23條的規定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人對本單位安全生產(chǎn)工作所負的職責包括：建立健全并落實(shí)本單位全員安全生產(chǎn)責任制，加強安全生產(chǎn)標準化建設；組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)規章制度和操作規程；組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓計劃；保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實(shí)施；組織建立并落實(shí)安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除生產(chǎn)安全事故隱患；組織制定并實(shí)施本單位的生產(chǎn)安全事故應急救援預案；及時(shí)、如實(shí)報告生產(chǎn)安全事故；保證本單位應當具備的安全生產(chǎn)條件所必需的資金投人等。主要負責人因不履行上述職責或者履職不到位，導致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，應當承擔相應的法律責任。

安全生產(chǎn)法修改后37個(gè)亮點(diǎn)解析

一、修改的必要性

現行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》修改于2014年（以下簡(jiǎn)稱(chēng)原安法，這次修訂的稱(chēng)新安法），到現在形勢發(fā)生了很大變化，出現了一些安全生產(chǎn)的新特點(diǎn)，同時(shí)黨中央國務(wù)院和中央領(lǐng)導更加重視安全生產(chǎn)，也提出了一些新的要求。而原有的安全生產(chǎn)法已經(jīng)有些不再適合安全生產(chǎn)的新形勢和新要求，進(jìn)行再次修改！

主要因素有：

1.機構改革。原安全生產(chǎn)監督管理總局改為應急部，法律中相應的執法部門(mén)也應該從安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)改為應急管理部門(mén)。

2. 《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）發(fā)布并實(shí)施，全面部署了安全生產(chǎn)方面的工作任務(wù)，包括安全監管監察體制的改革、健全法律法規體系等要求，需要相應的法律支持。

3.習近平總書(shū)記重視安全生產(chǎn)，關(guān)愛(ài)人民群眾的生命健康，對安全生產(chǎn)做出了一系列批示指示，為了領(lǐng)導指示更好的貫徹實(shí)施，需要將其寫(xiě)入法律條文。

4.經(jīng)濟的發(fā)展，生產(chǎn)方式的轉變，生產(chǎn)力的提高。一些新業(yè)態(tài)、新材料、新工藝、新技術(shù)的發(fā)展，以及一些新的生產(chǎn)組織和管理模式的變化，都給安全生產(chǎn)帶來(lái)了一些新的挑戰和機遇，原法律也有相應的不適應之處，需要補充修改完善。

二、貫徹習近平重要指示精神，加強體制機制建設

1.加強黨的領(lǐng)導

增加了，“安全生產(chǎn)工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導?！?/span>

短短一句話(huà)，是歷史性的、里程碑的重大事件，充分說(shuō)明了黨對安全的重視，預示著(zhù)安全生產(chǎn)問(wèn)題的根本性轉變。

在我國行政法規中，很少提到黨的領(lǐng)導，包括環(huán)境、安全以及經(jīng)濟方面的法律。

但事實(shí)上，我們國家的體制是黨領(lǐng)導一切，各級都是黨委領(lǐng)導，沒(méi)有黨的領(lǐng)導，沒(méi)有各級各部門(mén)各單位書(shū)記的支持，安全搞不好。因為安全生產(chǎn)涉及很多大事，比如組織機構，職務(wù)任命，發(fā)展方向，輿論主導，甚至大額預算等，這些都是市長(cháng)定不下來(lái)的，必須書(shū)記點(diǎn)頭。

2.安全發(fā)展理念

將原來(lái)安全發(fā)展改為理念，在此基礎上增加了“堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，”這句話(huà)出自黨的十九屆五中全會(huì )上《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。

“人民至上、生命至上”，2017年，黨的十九大報告提出：“樹(shù)立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上，安全第一的思想。習近平在2020年5月22日，參加十三屆全國人大三次會(huì )議內蒙古代表團審議時(shí)的講話(huà)，以后在很多場(chǎng)合，他都深入闡述了這一觀(guān)點(diǎn)，這也成為了近兩年我國抗擊新冠疫情中貫穿始終的一個(gè)主導思想。

“把保護人民生命安全擺在首位”，也是習近平同志的一貫思想。早在2013年6月6日，針對當年上半年全國多個(gè)地區接連發(fā)生多起重特大安全生產(chǎn)事故，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失的問(wèn)題，習近平指出，人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線(xiàn)。

這里，首先表明了安全生產(chǎn)工作的承繼和發(fā)展。因為安全發(fā)展，是前任領(lǐng)導人科學(xué)發(fā)展觀(guān)的產(chǎn)物，是對于安全和發(fā)展的一種辯證思維或者說(shuō)理念，應該予以發(fā)展光大。

其次，這些話(huà)充分表達了黨和國家領(lǐng)導對于人民生命安全的重視，已經(jīng)把這點(diǎn)放到了超越一切的一個(gè)至高無(wú)上的地位，一個(gè)真正的安全第一，沒(méi)有并列。發(fā)展的目的是為了人民的幸福，發(fā)展過(guò)程中可以有很多代價(jià)，但絕不以人民的生命作為代價(jià)。

還有，對于生命的敬畏和尊重，是最基本的人權，也是現代文明的標志。人沒(méi)有貴賤之分，每一個(gè)生命都有存在的價(jià)值和獨立的尊嚴，這就是最基本的人和人的權利。

三、安全生產(chǎn)責任體系

1.三個(gè)必須

這次安全生產(chǎn)法最大的亮點(diǎn)就是將“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全?！保ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)“三個(gè)必須”）寫(xiě)入法律。

“三個(gè)必須”這是習近平同志批示的原話(huà)，最早見(jiàn)于習近平同志2013年11月24日關(guān)于青島“11.22“爆炸事故的講話(huà)，以后在《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》也作為安全生產(chǎn)的原則提出。主要是為了解決安全監管體制問(wèn)題，要求在2020年，安全生產(chǎn)監管體制基本成熟。

這里有兩個(gè)層次，一是對于政府部門(mén)管理的問(wèn)題，新安法第十條提出 “交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理” 。這也部門(mén)一般稱(chēng)之為行業(yè)領(lǐng)域的主管部門(mén)，要求在其管業(yè)務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)候，必須管安全。

三個(gè)必須的第二個(gè)層次是對于企業(yè)。依據三個(gè)必須的原則，新安法也對企業(yè)負責人安全責任給予明確，如在第五條指出企業(yè)“主要負責人是安全生產(chǎn)第一責任人”，“其他負責人對職責范圍內的安全生產(chǎn)工作負責”。按照現在我國多數企業(yè)的管理體制，企業(yè)領(lǐng)導層設有分管安全和分管工藝、設備、購銷(xiāo)、人事等不同方面的負責人，同時(shí)還設有安全環(huán)保部門(mén)和其他部門(mén)，很多情況下，一說(shuō)到安全，主要負責人往往認為就是分管安全的負責人以及安全環(huán)保部門(mén)的事情，其他負責人和部門(mén)干脆不管，這種管理模式下前者肯定管不好。所以正確的應該是安全的各個(gè)方面應由分管領(lǐng)導和各個(gè)部門(mén)負責，在其管相關(guān)業(yè)務(wù)工作時(shí)候，同時(shí)管自己業(yè)務(wù)范圍內的安全。如管設備的，應該管設備安全，管財務(wù)的，要保障安全的經(jīng)費來(lái)源，管人事的，要保障人員的安全素質(zhì)和安全準入。主管安全的負責人和安全環(huán)保部門(mén)僅僅應該起到上下溝通、協(xié)調組織和監督的作用，主要工作應該是監督和督促各個(gè)部門(mén)履行自己業(yè)務(wù)范圍內的安全職責。

三個(gè)必須是我們國家安全生產(chǎn)管理體制中分工負責的原則。也就是按照黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的原則落實(shí)安全管理責任，要求各行業(yè)、各領(lǐng)域、各部門(mén)及其所有人員都要對自己工作職責范圍內的安全生產(chǎn)負責。

2. 部門(mén)職責的劃分

按照“三個(gè)必須”的原則，現在在安全生產(chǎn)法中政府安全監管有兩類(lèi)部門(mén)，一類(lèi)是應急管理部門(mén)，一類(lèi)是其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門(mén)，稱(chēng)之為有關(guān)部門(mén)。兩類(lèi)部門(mén)統稱(chēng)為負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)。

新安法第十條提出兩種監督管理，一種是由應急管理部門(mén)負責的“綜合監督管理”，另一種是有關(guān)部門(mén)負責的“監督管理”。兩種監管源于黨中央《意見(jiàn)》第（五）條提出的綜合監管與行業(yè)監管。根據通常理解，“監督管理”、“行業(yè)監管”屬于直接監管，綜合監管屬于間接監管，即通過(guò)直接監管部門(mén)監管。新安法指出了“交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關(guān)部門(mén)”為直接監管的部門(mén)，關(guān)鍵是“等”的范圍，按照三個(gè)必須提出的行業(yè)、業(yè)務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主管部門(mén)，應該還包括教育、衛生、體育、文化、農業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、城市管理以及工業(yè)主管部門(mén)，自然也應該有環(huán)保、特種設備、食品藥品、國土資源等主管部門(mén)。事實(shí)上，最近一次劉鶴副總理的講話(huà)就提出：各有關(guān)部門(mén)要積極承擔起三個(gè)必須安全監管責任，分兵把口形成合力。應急管理部門(mén)要牽頭開(kāi)展化工礦山等整治工作，住建部門(mén)要牽頭開(kāi)展燃氣管道整治工作，工信部門(mén)牽頭開(kāi)展各類(lèi)工業(yè)園區整治工作，能源部門(mén)牽頭開(kāi)展長(cháng)輸油氣管道、化學(xué)儲能電站，交通運輸部門(mén)牽頭開(kāi)展規劃性運輸，水路、陸路運輸，鐵路局牽頭開(kāi)展鐵路整治工作。

那么，作為綜合監管部門(mén)的應急管理部門(mén)有沒(méi)有直接監管的責任呢？不管是安全生產(chǎn)法還是黨中央《意見(jiàn)》都沒(méi)有寫(xiě)，但是在國務(wù)院新聞辦召開(kāi)的新安法發(fā)布會(huì )上，應急管理部宋元明副部長(cháng)說(shuō)“也有直接監管的行業(yè)，比如冶金、有色、建材、輕工、紡織、機械、煙草、商貿這八大行業(yè)，還有?；?、煙花爆竹等，這都是我們應急管理部直接監管的”。顯然，為安全生產(chǎn)的大局著(zhù)想，對國家和人民擔當，應急管理部精神可嘉。

3.各級政府部門(mén)的具體分工

由于我國管理體制的復雜性和體制改革的不斷進(jìn)展，部門(mén)之間具體明確的分工很難?？紤]到有些職責不清的地方，新安法新增第十五條，要求“縣級以上各級人民政府應當組織負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)依法編制安全生產(chǎn)權利和責任清單?！睂?shí)際上，就是將省級以下負有安全生產(chǎn)監管職責的部門(mén)的具體分工放到地方政府和部門(mén)。當然，分工原則除了三個(gè)必須，還有就是責權利相統一的原則，是權力和責任清單，部門(mén)的權力和責任應該完全對應。

4.強制性國標的分工

與我國標準化體制改革相適應，新安法新增第十二條，提出安全生產(chǎn)強制性國家標準的分工。即有關(guān)部門(mén)提出和技術(shù)審查等，應急管理部統籌立項計劃，標準主管部門(mén)立項、編號和發(fā)布。由此糾正了目前在標準化工作中政出多門(mén)的現象。

注意這里是強制性的國家標準，不包括非強制性國標，也不包括行業(yè)標準、團體標準和地方標準。

5. 開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區、港區、風(fēng)景區的要求

新安法第九條在原來(lái)鄉鎮政府和辦事處職責中增加了開(kāi)發(fā)區、港區、風(fēng)景區的要求，“應當明確負責安全生產(chǎn)監督管理的有關(guān)工作機構及其職責”，包括對企業(yè)進(jìn)行“監督檢查”，協(xié)助上級或自己按照授權履行安全監管職責。

這里有兩個(gè)意思：

首先是地方經(jīng)濟發(fā)展中，許多新設立的開(kāi)發(fā)區、港區、景區等管理體制不健全，管理機構性質(zhì)不甚清楚，如設立的這類(lèi)區的管委會(huì )很多不明確是行政機關(guān)還是事業(yè)單位，有些還和區的開(kāi)發(fā)公司或招商公司在職責和業(yè)務(wù)方面形成政企不分的局面。這里，就是考慮到這種情況，新安法規定不管管委會(huì )是什么性質(zhì)，什么體制，一定要有安全管理機構并承擔職責，以避免政府安全管理的空白。

其次，我們國家的法律體系中，許多執法權設在縣級以上政府，鄉鎮以下和這類(lèi)開(kāi)發(fā)區等區的監管和執法權不明確，相應容易形成監管的空白。所以這里明確了這些區的執法權限，即監督檢查（執法監察），按照上級授權監管（如行政審批和許可等），或協(xié)助上級監管。

第三，這類(lèi)區中安全至關(guān)重要的是化工園區，這些園區風(fēng)險集中，安全管理任務(wù)重，政府監管不可或缺。這里，也是針對目前化工園區安全監管的薄弱環(huán)節，確定的政府職責。

6.部門(mén)的安全風(fēng)險與評估論證機制

新安法第八條新增了有關(guān)部門(mén)“建立完善安全風(fēng)險評估與論證機制，按照安全風(fēng)險管控要求，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規劃和空間布局”。根據其業(yè)務(wù)性質(zhì)，可以認為這些部門(mén)主要是指規劃和國土資源等部門(mén)，結合本條第一款新增安全規劃與空間規劃的相銜接，可以理解為要求這些部門(mén)在規劃和空間布局時(shí)候要進(jìn)行安全風(fēng)險評估或論證。這點(diǎn)不同于現行的只有在項目落地或項目審批階段才開(kāi)始考慮安全。進(jìn)一步表明了黨和國家在安全方面關(guān)口前移的主導思想。

7.政府和企業(yè)的安全責任

一段時(shí)間內，安全生產(chǎn)的主體責任爭論非常激烈，有說(shuō)企業(yè)、有說(shuō)政府、也有說(shuō)政府和企業(yè)兩個(gè)主體責任。由于思想的不明確，也由于當時(shí)在政府監管中存在管的太多、太細，導致企業(yè)喪失了安全生產(chǎn)的主動(dòng)權和自主權，企業(yè)安全生產(chǎn)的機制體制難以形成和運行，企業(yè)安全生產(chǎn)的責任難以落實(shí)。所以2014年安全生產(chǎn)法修改中明確了企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責任。這種強調和明確非常必要，對于企業(yè)安全生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性，對于企業(yè)安全生產(chǎn)的機制體制建立完善和運行有很大的積極意義。由此促成了這些年我國安全生產(chǎn)形勢的逐年好轉。

但同時(shí)，關(guān)于政府監管的定位一直沒(méi)有定論，部門(mén)職責不清，如何才能夠依法依規準確的履行安全監管責任，甚至要不要履行安全監管責任也有爭論和猶豫。這一次安全生產(chǎn)法在原來(lái)企業(yè)主體責任的基礎上增加了政府監管責任，明確要求深化和落實(shí)政府安全監管責任。這就明確了政府和企業(yè)在安全生產(chǎn)中的定位，明確了兩個(gè)責任之間的關(guān)系。即在安全生產(chǎn)中企業(yè)仍然是主體責任，而政府也應該履行監管責任，不能缺位。顯然，這也是一個(gè)責任的主次關(guān)系，并未沖淡企業(yè)的主體責任。

8.全員安全生產(chǎn)責任制

依據三個(gè)必須的原則，新安法在所有出現安全生產(chǎn)責任制的地方都增加了“全員”，明確了全員的安全生產(chǎn)責任制，如第四條、第二十一條、第二十二條，包括新提出的平臺經(jīng)濟的安全管理。也就是說(shuō)全員的安全責任制已經(jīng)作為法律的強制性，強調企業(yè)每一個(gè)人都有安全的法律責任，并且要明確具體的責任和考核標準，對于落實(shí)情況進(jìn)行嚴格的監督考核，這樣，安全再也不是少數人的事了。同時(shí)在第五十七條在規章制度和操作規程前邊增加崗位責任制，這樣企業(yè)最重要的安全資料應該增加一厚本，就是全員的責任制。

9.企業(yè)內部的安全生產(chǎn)責任

新安法明確了企業(yè)內部主要人員的安全生產(chǎn)責任，包括主要負責人是安全生產(chǎn)第一責任人，對安全生產(chǎn)工作全面負責，并且在第二十一條中明確提出七條應該履行的職責。

新安法首次提出其他負責人對職責范圍內的安全生產(chǎn)工作負責。（第五條）這些其他負責人應該是指除分管安全的負責人以外的其他分管業(yè)務(wù)的負責人，如分管人事、財務(wù)、工藝、設備、供應等，這些人員對自己分管工作范圍內的安全生產(chǎn)負責，也是三個(gè)必須的體現。

新安法第二十五條明確了安全生產(chǎn)管理機構和安全生產(chǎn)管理人員的具體責任。同時(shí)首次提出“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可以設置專(zhuān)職安全生產(chǎn)分管負責人，協(xié)助本單位主要負責人履行安全生產(chǎn)管理職責?！币勒者@條規定，分管安全的負責人在安全工作方面是協(xié)助主要負責人，而不是單獨負責。而安全生產(chǎn)管理機構和管理人員的主要工作是參與或配合主要負責人負責的一些具體工作，同時(shí)對本單位安全生產(chǎn)工作進(jìn)行監督檢查和督促整改。

10.危險作業(yè)的安全要求

新安法第四十三條沿襲了危險作業(yè)的提法，但增加了動(dòng)火、臨時(shí)用電作業(yè)。要求這些危險作業(yè)時(shí)候，要安排專(zhuān)人進(jìn)行現場(chǎng)安全管理。

危險作業(yè)也叫特殊作業(yè)，也是通常說(shuō)的八大作業(yè)，其特殊就在于其作業(yè)的危險性大，作業(yè)環(huán)境、時(shí)間、條件一直在變化，安全管理難度大。對于危險作業(yè)的管理，我們國家由來(lái)已久，但一直沒(méi)有統一。包括其范圍，要求等等。目前只有一個(gè)國標《化學(xué)品生產(chǎn)單位特殊作業(yè)安全規范》（GB:30871-2014）規定了化工企業(yè)危險作業(yè)的范圍和操作要求。所以新安法規定危險作業(yè)應由應急管理部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)來(lái)規定。

四、安全生產(chǎn)措施方法的發(fā)展創(chuàng )新

新安法充分體現了我國法制建設的發(fā)展和創(chuàng )新，提出一些新的有力的措施保障安全生產(chǎn)，其中有些是目前正在做的行之有效的，現在以法律的形式確定更有利于實(shí)施。

1.資金支持

新安法多處提出了對于安全生產(chǎn)的資金保障措施：在第四條提出企業(yè)要“加大對于安全生產(chǎn)資金、物資、人員的投入保障”，在第八條中要求各級政府將“加強安全生產(chǎn)基礎設施建設和安全生產(chǎn)能力建設所需經(jīng)費列入本級預算”，加上原來(lái)案發(fā)已經(jīng)有的要求主要負責人保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實(shí)施，以及安全生產(chǎn)費用提取的規定。這樣就從制度上、渠道上以及責任方面明確了安全生產(chǎn)的資金來(lái)源和保障措施。

2.安全生產(chǎn)責任險

這次新安法最主要的亮點(diǎn)是安全生產(chǎn)責任險的強制執行。

安全責任險的兩個(gè)背景情況：

一是原來(lái)的工傷保險，本來(lái)也應該用于工傷事故的預防，但由于機構改革，工傷保險歸人力資源部門(mén)管理。由于管理體制問(wèn)題，這些資金大多用于工傷事故以后對于傷殘人員的賠償，用于事故的預防和安全生產(chǎn)渠道不很暢通，數量也往往不能滿(mǎn)足需要。所以需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)用于安全生產(chǎn)的保險資金來(lái)源。

二是根據國家有關(guān)部門(mén)要求，原來(lái)很多企業(yè)實(shí)施安全風(fēng)險抵押金。當時(shí)的形成是為了鼓勵企業(yè)的管理層搞好安全生產(chǎn)，將其作為獎懲的資金運用。但是，這些資金的主要投入方向還不是安全生產(chǎn)的基礎設施和各項措施。所以2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》要求：取消安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，建立健全安全生產(chǎn)責任保險制。

所以，安全責任險的主要目的是安全生產(chǎn)的資金投入渠道。

安全生產(chǎn)責任保險的保障范圍，不僅僅包括本企業(yè)的從業(yè)人員，還包括第三方的人員傷亡和財產(chǎn)損失，以及相關(guān)救援救護、事故鑒定、法律訴訟等費用。最重要的是安全生產(chǎn)責任保險具有事故預防的功能，保險機構必須為投保單位提供事故預防的服務(wù)，幫助企業(yè)查找風(fēng)險隱患，提高安全管理水平。

當然，由于保險領(lǐng)域與生俱來(lái)的信用特征，推行安全生產(chǎn)責任險，也是建立安全生產(chǎn)信用體系的一個(gè)重要組成部分。

3.信用體系

新的安全生產(chǎn)法對于保留了原安法關(guān)于信用體系的內容，但新增了很長(cháng)一段對于該體系的具體要求，包括：

1）對象從單位擴展到個(gè)人

新安法對于失信的懲戒對象從原來(lái)的單位擴展到“有關(guān)從業(yè)人員”，增加對個(gè)人的震懾力和懲罰，包括個(gè)人罰款和信用懲戒、行業(yè)禁入等等。

2）失信行為更廣泛及時(shí)的通告和公告和懲戒

新安法對于公告要求“及時(shí)”，對于受到行政處罰的要在三個(gè)工作日內曝光，在二十個(gè)工作日內通過(guò)企業(yè)用用信息公示系統向社會(huì )公示。

3）具體的懲戒措施

新安法對于政府部門(mén)規定了更加詳細的懲戒措施，包括“加大執法頻次、暫停項目審批、上調有關(guān)保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等，并要求向社會(huì )公示。

4.重大危險源的部門(mén)共享

新安法第三十八條，在重大危險源在原來(lái)在應急管理部門(mén)備案的基礎上，還要求通過(guò)相關(guān)信息系統實(shí)現和有關(guān)部門(mén)共享。

5.嚴厲的舉報制度

第七十一條更加明確舉報的處理部門(mén)和職責，為防止部門(mén)之間的推諉應付，強調如果不是本部門(mén)處理的，要移交其他部門(mén)。對于涉及死亡的，是政府組織核查，不是部門(mén)。顯示重視，也避免有些部門(mén)人員參與隱瞞事故等。

6.心理學(xué)和行為科學(xué)

新安法增加了“關(guān)注從業(yè)人員的生理、心理狀況和行為習慣”，提出了“心理疏導和精神慰藉”的要求。這是安全生產(chǎn)的所有相關(guān)法律中第一次將心理和行為寫(xiě)入。也是安全科學(xué)向更高層次發(fā)展的一個(gè)標志。研究表明，在所有的工傷事故中，90%是由于人的失誤造成，其中心理和行為習慣占了很大比例。所以，用心理學(xué)和行為科學(xué)來(lái)研究人的安全行為，借助心理學(xué)和行為科學(xué)手段解決作業(yè)人員的相關(guān)問(wèn)題，是減少和避免事故發(fā)生的最有效手段和最短途徑。

7.新興行業(yè)的安全

近幾年隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，一些新興行業(yè)得以迅猛發(fā)展，如各種平臺、網(wǎng)購、快遞，如百度、京東、淘寶、美團等，還有“農家樂(lè )”，既涉及到旅游，也涉及到餐飲，還涉及到農業(yè)農村。這些屬于新興行業(yè)，但也算是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，屬于安法調整范圍。

因此，新安法對于這些新興行業(yè)領(lǐng)域提出了一些安全生產(chǎn)要求，包括第四條中的全員安全生產(chǎn)責任制，從業(yè)人員的安全教育和培訓等。

同時(shí)，在政府監管方面，新安法第十條規定，這些新興行業(yè)領(lǐng)域的安全監管職責不明確的，由縣級以上地方人民政府按照業(yè)務(wù)相近的原則確定監督管理的部門(mén)。由此也防止了部門(mén)之間互相推責而形成監管的“盲區”。

8.安全生產(chǎn)新問(wèn)題的應對

對近幾年生產(chǎn)安全事故中暴露的一些新問(wèn)題，新安法做出了一些有針對性的規定，如在第三十六條規定：“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位使用燃氣的，應當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用?！痹诘谒氖艞l新增施工項目安全管理，不得“不得倒賣(mài)、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉讓”等。主要是我國工程領(lǐng)域這種現象很普遍，已嚴重危及安全生產(chǎn)。所以新安法強調對于高危行業(yè)禁止，并且在后邊103條有相應罰則。

9.雙重預控和安全生產(chǎn)標準化

這兩項工作與職業(yè)安全健康管理體系和HSE

管理體系類(lèi)似，都是偏重于企業(yè)安全方面的管理體系。也都是這些年實(shí)踐證明行之有效的安全生產(chǎn)的管理方法，也都是近年來(lái)國家一直在倡導推行的。但是，這兩項工作的分別的意義和區別，是否應該強制性推行，一直有爭論。

盡管二者都有在管理方面的重合和緊密關(guān)聯(lián)，但還是各自有所側重的。

標準化是源于管理體系，實(shí)際上本來(lái)是職業(yè)安全健康體系的簡(jiǎn)化版，本來(lái)適用于一些中小企業(yè)不太適合體系較為復雜的結構和龐大的系統，是一種適合我國大部分企業(yè)的行之有效，簡(jiǎn)便易行的安全生產(chǎn)管理體系或模式。只是在后期演變過(guò)程中，結合我國現行的安全許可制度，增加了若干安全方面的基礎硬件要求。當然，其側重的仍然是管理方面的一個(gè)體系，其運行依然是按照通用的以PDCA循環(huán)為特征的體系。

雙重預控側重的不是體系，而是安全生產(chǎn)工作的兩個(gè)關(guān)口，或者說(shuō)是預防生產(chǎn)安全事故的兩方面的重要內容。即在正常情況下對于風(fēng)險的識別、分級與控制，以及在形成隱患以后即非正常情況下對于隱患的排查和治理。

原安法和《意見(jiàn)》中都提到，企業(yè)要“推進(jìn)安全生產(chǎn)標準化建設”，沒(méi)有強制的意思。

盡管原安法四十八條提的是“國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位投保安全生產(chǎn)責任保險”，但在《意見(jiàn)》中要求高危行業(yè)領(lǐng)域（危險物品、礦山等行業(yè)，新安法中有變化）“應當投保安全生產(chǎn)責任險”，同時(shí)在后邊的罰則中也有相應的處罰數額。顯然，屬于強制性的表述。

新安法第四條要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位“構建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查雙重預防體系”，并在后邊的罰則中對于未能建立制度和采取管控措施的給予相應處罰。顯然屬于強制性要求。同時(shí)把“安全生產(chǎn)標準化建設”從“推進(jìn)”改為“加強”，表明了力度加強，但也不屬于強制性表述，同時(shí)后邊也沒(méi)有相應的處罰措施。

所以，標準化和雙重預控，其側重點(diǎn)和作用不盡相同，在新安法中的要求也不同。

需要注意一點(diǎn)和現行做法不一樣，在提到雙重預控和標準化的時(shí)候，都是要求企業(yè)創(chuàng )建，而沒(méi)有提到第三方的任何機構，也沒(méi)有提到相關(guān)的評審、組織、咨詢(xún)服務(wù)，也沒(méi)有提到相關(guān)機構和人員資質(zhì)。這表明了這項工作完全是企業(yè)自主行為，沒(méi)有給任何部門(mén)設立機構和人員資質(zhì)的理由，也避免了第三方給企業(yè)增加額外的負擔的可乘之機。

10.事故救援的新思想

新安法在事故救援和處理方面一個(gè)突出特點(diǎn)就是對于人的保護和人的生命的價(jià)值體現。

第五十四條新增對于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生事故以后的兩處：

一是“應當及時(shí)采取措施救治有關(guān)人員”。體現生命至上，先救人，然后才是救物，或其他報告什么的。目前這一點(diǎn)很多應急預案中不甚清楚。

此外，對于現場(chǎng)人員，出事以后也應該確定首先撤離的原則，首先保障自身安全，其次才是別的。恰如在飛機上的佩戴氧氣面罩所告誡的，在幫助別人之前首先要自己戴好面罩。

二是事故受害者除工傷保險外，還有獲得民事賠償的權利。這里去掉了原安法“向本單位提出”的限定詞，意味著(zhù)受害者可以多渠道提出賠償訴求。

11.應急救援系統與預案

新安法第七十九條明確了各級政府及其部門(mén)在應急救援體系中的分工合作，即應急管理部門(mén)統一協(xié)調指揮，并建立全國統一的應急管理系統，各部門(mén)和地方政府建立自己行業(yè)領(lǐng)域和地方的系統，各個(gè)系統之間互聯(lián)互通、信息共享。

第八十條新增了“鄉鎮人民政府和街道辦事處，以及開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區、港區、風(fēng)景區等應當制定相應的生產(chǎn)安全事故應急救援預案”要求。從而避免了現行預案體系的不完整。

12.事故后整改的評估

新安法在第八十六條首次提出對于事故處理以后整改情況的評估，要求“負責事故調查處理的國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方人民政府應當在批復事故調查報告后一年內，組織有關(guān)部門(mén)對事故整改和防范措施落實(shí)情況進(jìn)行評估，并及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)評估結果；對不履行職責導致事故整改和防范措施沒(méi)有落實(shí)的有關(guān)單位和人員，應當按照有關(guān)規定追究責任?！?/span>

這一條內容基本上是黨中央《意見(jiàn)》中要求“建立事故暴露問(wèn)題整改督辦制度”的原話(huà)。將其寫(xiě)入法律，更有利于該項制度的事實(shí)，也確保了出事故的單位和人員能夠深刻吸取教訓，切實(shí)落實(shí)整改和防范措施建議，防范同類(lèi)事故再次發(fā)生。

評估部門(mén)是負責事故調查處理的部門(mén)。事實(shí)上，應急管理部從2018年開(kāi)始就多次組織了這項工作，取得了良好效果。今年3月份，以國務(wù)院安委辦文件正式印發(fā)了《生產(chǎn)安全事故防范和整改措施落實(shí)情況評估辦法》?！掇k法》中對評估主體、評估內容、工作方式、問(wèn)題處理等方面都作了明確規定。

13.風(fēng)險和隱患的管理

新安法突出了安全生產(chǎn)中風(fēng)險和隱患的管理，除了雙重預防機制的提出以外，還新增了以下內容：

1）企業(yè)隱患的公開(kāi)

新安法突出了企業(yè)員工對于安全狀況和隱患的知情權，第四十一條，要求企業(yè)排查的事故隱患通過(guò)職工大會(huì )、信息公示欄等多種形式公開(kāi)并且向有關(guān)人員通報。這最主要是有關(guān)人員對于安全和風(fēng)險的知情權，有利于采取措施保障自己和他人的安全，消除隱患。

2）重大隱患報告制度 

明確重大隱患報告制度，不僅是企業(yè)報告，也要求有關(guān)部門(mén)將重大隱患納入相關(guān)信息系統。

14.舉報的處理

新安法要求各級政府和有關(guān)部門(mén)更加嚴肅的對待安全生產(chǎn)違法行為的舉報。在第七十七條規定除了原有的舉報電話(huà)、郵箱以外，還要建立“網(wǎng)絡(luò )舉報平臺”。同時(shí)對于不屬于本部門(mén)職責的，要進(jìn)行移交。

同時(shí)要求對于涉及人員死亡的，由政府而不是部門(mén)組織核查處理。

15.檢察院?jiǎn)为毱鹪V

新安法在第七十四條新增檢察院?jiǎn)为毱鹪V的條款，規定“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故，致使國家利益或者社會(huì )公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規定提起公益訴訟。

注意這里不僅是事故，也包括未造成事故之前的重大事故隱患。新安法都表明可以直接起訴。

五、加大處罰力度

1.聯(lián)合懲戒方式

新安法對于安全評價(jià)、認證、檢測等中介機構違法行為的罰款力度增加，同時(shí)采用了聯(lián)合懲戒方式，即對“機構及其直接責任人員，吊銷(xiāo)其相應資質(zhì)和資格，五年內不得從事安全評價(jià)、認證、檢測、檢驗等工作；情節嚴重的，實(shí)行終身行業(yè)和職業(yè)禁入?！?/span>

對于嚴重違法被關(guān)閉的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負責人，也是在大大加重罰款數額的基礎上，實(shí)施行業(yè)禁入，“五年內不得擔任任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人；情節嚴重的，終身不得擔任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負責人”。

2. 新增處罰事項

新安法新增一些處罰事項，如第九十七條，未按照規定配備注冊安全工程師的；第九十九條“關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷(xiāo)毀其相關(guān)數據、信息的”、“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位使用燃氣未安裝可燃氣體報警裝置的?！?；第一百零一條，未對重大危險源定期檢測的、以及在風(fēng)險預控和隱患排查雙重預控中的違法事實(shí)；第一百零三條高危行業(yè)在施工項目安全管理方面的違法現象；第一百零七條，不落實(shí)崗位安全責任；第一百零九條，高危行業(yè)未投保安全生產(chǎn)責任險等。

3.罰款金額更高

新安法普遍大幅度提高了罰款數額，粗算有8處罰款增加1倍以上，只有第一百零二條取消了發(fā)現事故隱患未整改的對于單位的罰款，增加了對于造成隱患責任人的處罰數額。

4. 違法行為以后直接處罰

將原安法中大量的逾期未改正、拒不執行以及可以處的罰款前提全部改為違法行為發(fā)生以后直接罰款，粗算共有八處這樣的表述；同時(shí)新增的四處違法罰款也是發(fā)現違法事實(shí)后的直接罰款。至此，安全生產(chǎn)法規定的違法行為發(fā)生以后，全部是在要求整改的同時(shí)，直接處以罰款。而不是以逾期未整改等前提，也沒(méi)有“可以”“不可以“的選擇項。

5.未整改的連續計罰

對于違法行為新安法采取了更加整改要求，對于違法后拒不整改的，可以責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并且可以按日連續計罰。

一些重要的政府安全工作事宜

這些年我們法制建設的一個(gè)重要工作，就是將領(lǐng)導指示講話(huà)精神轉化為法律。只有這樣，才能夠以法律強制的手段，更好的貫徹執行。