再度呼吁！基層應急管理組織獨立法人建制
隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，應急管理部應運而生。經(jīng)過(guò)兩年多時(shí)間的運行，其功能逐漸完善，職責逐漸分明。面對重特大災難事故的應急救援工作有了突破性的進(jìn)展，為我國的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展起了保駕護航的作用，也為我們的強國地位打下了堅實(shí)的基礎。到2019年，全國各地的應急管理機構的調整已經(jīng)全部完成，各地的應急管理組織都已經(jīng)步入正常的磨合與運行之中。但2020初的這場(chǎng)“非冠”疫情，卻給我們一個(gè)沉重的打擊，使我們的急管理體系經(jīng)受了很大的挑戰，這不僅是對我國公共衛生系統應急能力的一場(chǎng)大考驗，更是對我國的公共安全領(lǐng)域應急能力的考驗。
我國的《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應對法》都明確指出“縣級人民政府”安全和應急管理機構的職責。但縣級以下的鄉鎮、街道機構，卻沒(méi)有明確，存在著(zhù)責任不明，對突發(fā)事件響應被動(dòng)等現象。而這次疫情的出現，更凸顯了鄉鎮、街道及其社區、村委的重要性，因此，分析鄉鎮、街道這些基層應急管理組織的構建及其運行，實(shí)行獨立法人建制，是非常必要的。
2 基層應急管理組織的現狀 本文所述的基層應急管理組織，是指鄉鎮(街道)所設的應急管理機構，如應急管理站(應急管理機構調整前稱(chēng)安監所、安監辦、安全辦等)，與縣級應急管理局所對應管理。從我省各地管理機構來(lái)看，我省現有11個(gè)市，36個(gè)轄區，19個(gè)縣級市，34個(gè)縣，274個(gè)鄉，655個(gè)鎮，449個(gè)街道，即有1378個(gè)鄉鎮(街道)組織(2016年)?！墩憬“踩a(chǎn)條例》第四條明確規定，“鄉(鎮)人民政府以及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(園區)管理機構等人民政府的派出機關(guān)(機構)根據安全生產(chǎn)監督管理工作的需要，明確安全生產(chǎn)監督管理機構和人員，按照職責對本轄區內生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)狀況予以監督檢查，協(xié)助有關(guān)部門(mén)依法履行安全生產(chǎn)監督管理職責?！倍壳班l鎮的安全管理機構尚未全部轉為應急管理機構(如余杭區的鄉鎮安全歸平安辦、經(jīng)發(fā)辦)，人事關(guān)系均在鄉鎮的編制(個(gè)別例外，如樂(lè )清市的鄉鎮安監所人員的人事關(guān)系屬局編制，縉云縣全部轉為應急管理所，局直屬)，勞務(wù)工資也為鄉鎮政府所列支。這種現象在縣級地方安監機構設立時(shí)就存在，從安全生產(chǎn)的監督、監察角度來(lái)看，縱向不能垂直到底，缺乏監管力度，也缺乏與縣(區)的應急管理機構上下垂直管理的要求，存在著(zhù)較多的弊端。 一是專(zhuān)業(yè)性不強?，F有鄉鎮安全與應急管理人員為鄉鎮政府所調配，有些鄉鎮安全管理人員工作1年不到，就調走了，人員變動(dòng)較頻繁，難以有足夠的時(shí)間去學(xué)習安全與應急管理技術(shù)知識。同時(shí)，很多地方鄉鎮安全與應急管理人員為兼職人員，更談不上去學(xué)習安全與應急管理專(zhuān)業(yè)知識了。 二是隊伍建設薄弱。鄉鎮政府為我國政府管理機構的末端組織，所轄區域較大，企業(yè)較多，缺乏安全與應急管理的隊伍，很多鄉鎮僅有1-2人負責安全與應急管理工作，對風(fēng)險隱患排查、預案編制、應急演練、宣傳教育等大量基礎性應急管理工作，很難有效的開(kāi)展到位，僅停留在應付狀態(tài)。 三是缺乏獨立執法主體。盡管省應急廳給“鄉鎮、街道應急工作人員申領(lǐng)執法證”，但僅停留在安全與應急檢查，不能有效、及時(shí)的對違反安全與應急管理行為的人員進(jìn)行處罰，缺乏法律的威懾力。 四、社會(huì )力量參與不夠?；鶎拥陌踩c應急管理工作，僅依靠鄉鎮政府的安全與應急管理人員，企業(yè)的應急救援隊伍、社會(huì )救援力量也沒(méi)有很好的訓練，管理比較松散，不利于應對突發(fā)事件的發(fā)生。 需要有一支社會(huì )力量參與的應急救援隊伍，藏應急與平時(shí)的安全管理之中，在突發(fā)事件出現時(shí)，能有效及時(shí)的采取救援措施，把事故風(fēng)險降到最低。 3 基層應急管理組織的獨立建制 在加強省、市、縣三級應急管理機構建設的同時(shí)，應著(zhù)力把應急管理組織與隊伍建設快速向鄉鎮一級延伸，進(jìn)一步充實(shí)基層應急管理力量，真正實(shí)現“橫向到邊，縱向到底”的組織管理格局。近年來(lái)，全省各地積極探索，多渠道、多方位地建立縣(區)及鄉鎮應急管理機構，有“六合一”模式、“公共安全辦”“應急管理辦”等鄉鎮的安全與應急管理機構存在。但由于歷史原因，以及存在著(zhù)編制問(wèn)題，各縣級政府難以將應急管理機構設置從原來(lái)隸屬于鄉鎮調整到獨立法人的設置，這勢必制約了對當地安全與應急管理工作的有效開(kāi)展。因此，借鑒公安系統、市場(chǎng)監管局、稅務(wù)局等機構的組織設置模式，他們在鄉鎮都有對應的延伸機構，如派出所、市場(chǎng)監管所、稅務(wù)所等，建立獨立法人的基層應急管理組織，在工作推動(dòng)與執行監督方面，形成了一套相對穩定又具有威懾力的基層組織。對推動(dòng)鄉鎮安全生產(chǎn)與應急管理機構改革，有著(zhù)重大的指導作用。實(shí)現鄉鎮獨立建制的安全與應急管理機構，有著(zhù)較多的優(yōu)勢。 一是專(zhuān)業(yè)性強。各地可根據鄉鎮的經(jīng)濟發(fā)展與社會(huì )資源配置情況，設立獨立法人建制的應急管理所，隸屬于縣級應急管理局，履行安全生產(chǎn)監督管理、公共安全應急救援等工作，統籌鄉鎮應急救援力量，全面應對突發(fā)事件。 二是規范工作內容。將現有的安全與應急管理人員納入統一建制的應急管理所后，明確工作任務(wù)，負責當地安全與應急救援工作，及時(shí)開(kāi)展風(fēng)險防范與安全管理、突發(fā)事件應對等。 三是壯大應急救援隊伍。獨立建制后，可依法開(kāi)展安全生產(chǎn)與應急管理執法監察工作，吸引并擴大救援力量，將社會(huì )救援力量、企業(yè)救援力量組織到應急管理所領(lǐng)導，壯大力量，有效應對突發(fā)事件與安全生產(chǎn)事故。 四是統一領(lǐng)導，威懾力強。在當前社會(huì )對安全與應急知識普及程度較低的情況下，鄉鎮的安全與應急管理組織的建立，將納入縣(區)應急管理局隊伍建設中，人員內部調配，采取網(wǎng)格化管理。執法人員將充分依法執行，對違法違規行為有著(zhù)相當大的威懾力，更好的的實(shí)現平安浙江的目的。 4 結束語(yǔ) 鄉鎮應急管理機構獨立法人的設置，將真正實(shí)現安全與應急管理工作“關(guān)口前移”，做到“省-市-縣-鄉鎮”垂直的安全與應急組織機構與管理體系建設，有效開(kāi)展安全與應急管理工作，做到執法準確，管理到位。同時(shí)，各地政府應加大安全與應急管理的投入，健全信息公開(kāi)共享，建立統一高效的領(lǐng)導指揮體系;吸納社會(huì )應急救援力量，建設一支強大的應急救援隊伍和專(zhuān)業(yè)管理人才的“專(zhuān)職隊伍”和“機動(dòng)隊伍”;加強縣區以下的公共安全應急能力，確保經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展。