作者｜吳曉林 南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院（本文不代表我方立場(chǎng)）

近期，疫情考驗之下的城市治理能力，再次成為熱議話(huà)題。特大城市疫情為何防不勝防？特大城市管理中真正致命的問(wèn)題是什么？如何在做好疫情防控的同時(shí)，盡可能保持城市正常運轉、減少對社會(huì )經(jīng)濟和人民生活的不利影響？這些問(wèn)題仍有討論和研究的必要。

本文指出，中國特大城市在風(fēng)險防控上普遍采用屬地管理體系，在這一體系下，“小事不出社區、大事不出街道、矛盾不上交”成為默認原則，風(fēng)險防控問(wèn)題往往實(shí)施“一票否決”。這一體系具有雙重影響：一方面，在日常風(fēng)險排查時(shí)“責任明確”，有利于快速識別風(fēng)險，在風(fēng)險發(fā)生后快速響應；另一方面，風(fēng)險擴散并非以人為的行政區劃為界，特別在面對彌散性的重大突發(fā)風(fēng)險時(shí)，以行政區劃為載體的屬地管理體系往往缺乏靈活、有力的行動(dòng)，突出表現為三種“空間脆弱性”：一是行政區劃規模偏大，風(fēng)險治理超載，造成基層的巨大壓力；二是行政區與管轄權不統一，存在管理真空地帶，以至于出現相互推諉、扯皮乃至“三不管”等不良現象；三是風(fēng)險跨區域擴散，單個(gè)行政區往往難以有效應對。

針對這些脆弱性，作者提出，有必要超越轄區思維，重構社區、政區、跨區的三圈空間治理：一是基于人居安全需求，推動(dòng)社區安全場(chǎng)景營(yíng)造，提升社區空間的韌性；二是基于人口密度和規模做好行政區劃，優(yōu)化風(fēng)險防控的空間和資源；三是基于安全風(fēng)險類(lèi)型，推動(dòng)跨域治理，提升風(fēng)險防控的跨域協(xié)同能力。

本文原載《學(xué)?！?021年第5期，原題為《特大城市風(fēng)險防控的“屬地責任”與空間治理——基于空間脆弱性視角的分析》，僅代表作者觀(guān)點(diǎn)，供諸君思考。

問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，中國經(jīng)歷了快速城鎮化的過(guò)程，產(chǎn)生了一批人口規模巨大的城市。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調整城市規模劃分標準的通知》規定：城區常住人口500萬(wàn)到1000萬(wàn)的城市為特大城市，城區常住人口在1000萬(wàn)以上的城市則為超大城市。

根據國家統計局公布的數據，我國共有7座超大城市，分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；特大城市的數量則達到14個(gè)，分別為武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽(yáng)、青島、濟南、長(cháng)沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連等。也即，中國特大以上城市（以下均統稱(chēng)為“特大城市”）已經(jīng)達到了21座。

在2020年，21座特大城市的建成區面積為17279.52平方公里、占全國國土面積的0.18%，城區人口占全國人口的14.4%，占全國城鎮人口的22.5%，GDP總額達到333535.71億元、占全國GDP的32.9%。未來(lái)幾年，合肥市、長(cháng)春市、石家莊市、蘇州市等有可能通過(guò)各種形式進(jìn)入特大城市行列。這意味著(zhù)特大城市將承載更多的人口，并且貢獻全國一半以上的GDP。特大城市的空間規模、人口體量、發(fā)展能級巨大，在經(jīng)濟版圖、政治版圖中占據極為重要的位置。

近年來(lái)，自然災害類(lèi)風(fēng)險（如地震與洪災等）、事故災難類(lèi)風(fēng)險（如安全事故等）、社會(huì )安全類(lèi)風(fēng)險（如社會(huì )沖突等）、公共衛生風(fēng)險（如非典、新冠疫情等）頻頻出現，引起了人們對特大城市公共安全的擔憂(yōu)。特大城市處于風(fēng)險的前沿地帶，是落實(shí)國家安全和抵御風(fēng)險的重要單元，如果做不好風(fēng)險防控，就可能發(fā)生更大的危機，造成難以估量的損失。

2020年9月8日，總書(shū)記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì )上指出：“要完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹(shù)立全周期的城市健康管理理念，增強社會(huì )治理總體效能?！秉h的十九屆五中全會(huì )提出“要大幅提升城市科學(xué)化、精細化、智能化治理水平，切實(shí)提高特大城市風(fēng)險防控能力”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》對統籌發(fā)展和安全作出戰略部署，并提出建設“韌性城市”的重大議題。

空間規模是特大城市風(fēng)險集聚的重要變量，因為規模體量更大、人口結構更復雜、流動(dòng)性更高，特大城市呈現出風(fēng)險密集性、連鎖性、疊加性等特點(diǎn)，成為潛在的風(fēng)險積聚中心，風(fēng)險一旦發(fā)生便往往難以控制。

但是，在城市擴張過(guò)程中，城市往往被設計為各種建筑、資源和人口的“空間裝置”，缺乏應對風(fēng)險、限制風(fēng)險的準備，這加劇了風(fēng)險防控的壓力。一些研究盡管主張調整政區空間以應對風(fēng)險，但是卻忽略了一個(gè)現實(shí)——空間僅是風(fēng)險防控的一種變量，在空間和風(fēng)險防控效果之間還存在著(zhù)“空間脆弱性”（反過(guò)來(lái)就是空間韌性）這個(gè)作用中介。在風(fēng)險防控過(guò)程中，中國特大城市普遍采用以區劃空間為基礎的屬地管理體系。發(fā)掘屬地管理體系“脆弱性”對風(fēng)險防控的影響，進(jìn)而布局空間治理，需要得到理論和實(shí)踐的回應。

從空間分析到空間脆弱性分析

已有的研究對“城市空間規模和風(fēng)險的關(guān)系”做了回答，指出人口體量、城市空間都能影響城市風(fēng)險。

在一般情況下，大規模人口在有限空間的聚集容易出現三類(lèi)風(fēng)險：

1）硬質(zhì)空間擁堵、柔質(zhì)空間不足、外部空間隔離的“空間風(fēng)險”；

2）安全事故頻發(fā)、人身財產(chǎn)受損的“安全風(fēng)險”；

3）社會(huì )矛盾與基層政府職責超載、長(cháng)期發(fā)展貧民窟化的“治理風(fēng)險”。

此外，城市“空間極化與隔離加劇會(huì )引發(fā)民眾的落差感與不信任感，帶來(lái)新的風(fēng)險生長(cháng)點(diǎn)”。

“哥倫比亞波哥大首都區災難風(fēng)險管理規劃框架”的一個(gè)重要認識基礎是，核心環(huán)境“范圍越大，在核心環(huán)境與大環(huán)境之間相互影響中的因果關(guān)系不確定性也就越大”。有參數估計顯示，“人口密度、流動(dòng)人口比例等與PM2.5的健康風(fēng)險有顯著(zhù)性正向關(guān)系，人口密度越大，則健康風(fēng)險越大”。

犯罪風(fēng)險同樣受到城市空間的影響。一項對廣州市的研究表明，侵財犯罪風(fēng)險呈現舊城>近郊區>中心城區>核心區的格局；暴力犯罪風(fēng)險則表現為舊城>中心城區>近郊區>核心區。有學(xué)者根據Bettencourt等人“城市規模與犯罪數量遵循超線(xiàn)性關(guān)系（例如，如果人口規模增加100%，犯罪率可能增加120%）”的判斷，分析了1995～2010年期間美國大約250個(gè)超過(guò)10萬(wàn)人的城市的11種犯罪類(lèi)型，發(fā)現“城市犯罪數量與城市規模之間的關(guān)系無(wú)一例外地遵循超線(xiàn)性?xún)绾瘮怠?，顯示城市人口規模與犯罪風(fēng)險緊密相關(guān)。

在災害風(fēng)險方面，空間布局（例如土地坡度、土地利用、綠地覆蓋等）影響風(fēng)險災害的擴散。在大多情況下，“只有地理、社會(huì )和經(jīng)濟因素被用于城市發(fā)展，自然災害、地貌和地理參數沒(méi)有被量化和考慮在內”，這影響了城市的風(fēng)險及其應對。一項在巴基斯坦的研究表明，在面對洪澇災害時(shí)，“與大城市周?chē)霓r村社區相比，小城市周?chē)霓r村人口受到的影響較小，但更容易受到傷害”。

新冠疫情的爆發(fā)給了檢驗“城市空間與風(fēng)險關(guān)系”的機會(huì )。有研究指出“道路密度、公交線(xiàn)網(wǎng)密度、CBD鄰近度、建筑密度、人口密度和土地價(jià)值與小區疫情傳播風(fēng)險呈顯著(zhù)正相關(guān)”。新冠肺炎暴發(fā)后，很多城市發(fā)展戰略家、規劃師、建筑師指出“城市過(guò)大、人口密度過(guò)高、基礎設施不足、缺乏綠化空間等”對新冠疫情防控有負面影響。據報道，根據研究人員約阿基姆博克的統計，紐約市的新冠死亡病例約占全美新冠死亡人數的23%；倫敦占英國死亡人數的比例也是23%；馬德里約為32%；斯德哥爾摩甚至更高。一項對中國城市的研究表明，新冠疫情發(fā)病情況與城市規模呈現較穩定的“側U型”分布關(guān)系，中小城市規模區間（300萬(wàn)人口以下），城市規模越小、新冠肺炎疫情確診率越高；中等城市規模區間則正好位于“側U型”的底部，即疫情擴散影響最??；超過(guò)500萬(wàn)人口的城市則顯示為人口規模越大，確診率越高，超大城市的疫情風(fēng)險還是總體較高。

既有的相關(guān)研究較多地驗證了空間規模與城市風(fēng)險的正向關(guān)系，要么關(guān)注建成環(huán)境對風(fēng)險傳播的影響，要么主張調整空間以抑制風(fēng)險的傳播，長(cháng)于分析“風(fēng)險的空間制動(dòng)因素”。但是如果僅僅關(guān)注城市空間規模、人口密度與流動(dòng)量等建成環(huán)境的影響，則將風(fēng)險的產(chǎn)生、防控等置于社會(huì )反應能力之外。實(shí)際上，造成風(fēng)險傳播和防控差異的，還包括一定空間基礎之上的政府治理能力和人口自律性等因素，表現為綜合了“空間與風(fēng)險防控能力”的空間韌性（脆弱性）。

威斯納等在2004年提出一個(gè)公式“R=H*V”，即一個(gè)地方的風(fēng)險（Risk）等于危害（Hazard）乘以脆弱性（Vulnerability）。脆弱性是災害研究和災害緩解的一個(gè)核心概念，已在《聯(lián)合國國際減災十年》（International Decade for Natural Disaster Reduction）中得到應用。

到今天，脆弱性已經(jīng)特指風(fēng)險暴露時(shí)的空間社會(huì )反應能力，它“將社會(huì )科學(xué)、自然科學(xué)和工程學(xué)多學(xué)科結合起來(lái)，以了解使人和地方面臨危險的情況，以及增強或減少人口、物質(zhì)系統或基礎設施應對環(huán)境威脅和從中恢復的能力的因素”。

有學(xué)者區分了風(fēng)險防控政策“側重于降低風(fēng)險還是減少脆弱性”的不同，認為基于脆弱性的政策好處包括：基于風(fēng)險的彌補極端事件費用的辦法，并不取決于能否成功地減少脆弱性；極端事件往往是由環(huán)境造成的；減少脆弱性是一個(gè)人權問(wèn)題，而減少風(fēng)險不是?！矮@得資源、權力機會(huì )，動(dòng)態(tài)壓力——缺乏教育、城市化和人口結構，危險地點(diǎn)等不安全條件”等被引入作為衡量空間脆弱性的因素。

Belcore等人引入了一個(gè)新的指數用以量化地方對風(fēng)險作出反應的能力：“無(wú)反應能力”（Incapacity to React）是脆弱性和韌性之間的相互作用。降低脆弱性已成為應對風(fēng)險災害的一個(gè)有用概念，一些國家的風(fēng)險分析已從“面向危險”的路徑（概率、強度、動(dòng)能）轉變?yōu)椤懊嫦虼嗳跣浴钡穆窂?，堅持分析風(fēng)險的社會(huì )、空間和經(jīng)濟方面。

社會(huì )脆弱性和物理脆弱性，共同構成一定空間的總體脆弱性。因為前有文獻對城市風(fēng)險的空間物理因素多有分析，本文將聚焦特大城市風(fēng)險防控的“社會(huì )脆弱性”，特別是屬地管理方式的脆弱性。

特大城市風(fēng)險防控的屬地管理

無(wú)論是法律規定還是實(shí)踐操作，特大城市普遍采取屬地管理方式進(jìn)行日常的風(fēng)險防控。

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規定“國家建立統一領(lǐng)導、綜合協(xié)調、分類(lèi)管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”；《中華人民共和國傳染病防治法》規定“縣級以上地方人民政府衛生行政部門(mén)負責本行政區域內的傳染病防治及其監督管理工作”，發(fā)現傳染病時(shí)“應當遵循疫情報告屬地管理原則”；

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》除了規定縣級以上地方各級人民政府的安全生產(chǎn)監督管理職責以外，還規定鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區管理機構等地方人民政府的派出機關(guān)應當按照職責，加強對本行政區域內生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)狀況的監督檢查；

《突發(fā)公共衛生事件應急條例》在規定縣級以上人民政府責任的同時(shí)還規定了街道、鄉鎮以及村（居）民委員會(huì )的責任，即“應當組織力量，團結協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛生行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)、醫療衛生機構做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛生措施的落實(shí)工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識”；

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》規定“建立健全分類(lèi)管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制”；

《國家突發(fā)公共衛生事件應急預案》規定“地方各級人民政府及有關(guān)部門(mén)和單位要按照屬地管理的原則，切實(shí)做好本行政區域內突發(fā)公共衛生事件應急處理工作”；

《國家突發(fā)公共事件醫療衛生救援應急預案》規定，縣級以上地方人民政府衛生行政部門(mén)負責本行政區域內的傳染病防治及其監督管理工作；

《突發(fā)公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》明確了當地疾病預防控制機構作為屬地化管理的主體及進(jìn)行監測、信息報告與管理的責任；

《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》規定“安全監管監察部門(mén)根據需要，可以在其法定職權范圍內委托符合《行政處罰法》第十九條規定條件的組織或者鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開(kāi)發(fā)區管理機構等地方人民政府的派出機構實(shí)施行政處罰”。也就是說(shuō)，縣級以上地方各級人民政府是相關(guān)工作的行政領(lǐng)導機關(guān)，負責本行政區域各類(lèi)風(fēng)險的應對處置工作，街道辦（鄉鎮）和社區（農村）都被納入到屬地管理的系統中來(lái)。

在具體的風(fēng)險處置程序中，各大城市均依賴(lài)“分級負責”和屬地管理?！侗本┦型话l(fā)公共衛生事件應急條例》強調“落實(shí)屬地、部門(mén)、單位和個(gè)人四方責任”，規定“街道辦事處、鄉鎮人民政府應當按照市、區人民政府及其有關(guān)部門(mén)的部署，做好轄區內的突發(fā)公共衛生事件應急工作……居民委員會(huì )、村民委員會(huì )應當組織轄區居民、村民和單位參與、協(xié)助和配合做好突發(fā)公共衛生事件應急工作”；《北京市實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應對法>辦法》規定“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地鄉鎮人民政府、街道辦事處應當組織進(jìn)行人員疏散、引導救援等工作”。

《天津市突發(fā)公共衛生事件應急管理辦法》規定“鄉鎮人民政府和街道辦事處負責做好本轄區內的突發(fā)公共衛生事件應急有關(guān)工作。居民委員會(huì )、村民委員會(huì )應當組織社區居民、村民落實(shí)好突發(fā)公共衛生事件應急工作要求”。各大城市的街道辦還設置公共安全科，負責區域內社會(huì )穩定、社會(huì )安全、國家安全等等一系列工作。

在實(shí)際管理過(guò)程中，“小事不出社區、大事不出街道、矛盾不上交”的原則被廣泛應用。安全管理、風(fēng)險防控是街道辦的一項重要責任，社區居委會(huì )也被納入“屬地化管理”體系，負責管轄區域內的安全宣傳、教育、培訓、檢查、監督、整治工作。

在新冠疫情防控時(shí)期，社區被視為防疫的第一道防線(xiàn)，天津市河西區的150個(gè)社區成為“一級戰區”，隨機選取2020年8月的一個(gè)周，該區社區居委會(huì )負責的風(fēng)險防控工作就包括：疫情防控、燃氣安全復檢、電梯安全檢查、井蓋安全檢查、防汛檢查和準備，等等。緊隨這些“屬地責任”的就是綜合和分項的問(wèn)責，風(fēng)險防控和安全問(wèn)題往往是“一票否決”的內容，屬地轄區內的企業(yè)也被劃入網(wǎng)格化管理范圍，一旦發(fā)生安全風(fēng)險，網(wǎng)格員也會(huì )被問(wèn)責。

以近年來(lái)特大城市發(fā)生的幾個(gè)安全事故為例，屬地管理成為問(wèn)責的范疇——

2013年，青島市發(fā)生11·22輸油管道爆炸事件，黃島街道黨工委副書(shū)記、辦事處主任就因為督促指導執法中隊監督檢查工作不力，對排水暗渠上違章搭建臨時(shí)工棚問(wèn)題失察，受到行政處分；

2015年12月20日，深圳市光明新區紅坳渣土受納場(chǎng)發(fā)生特別重大滑坡事故，光明新區光明黨工委、辦事處11人因為濫用職權罪或未按規定履行安全生產(chǎn)職責受到處分；

2016年10月31日，重慶市永川區金山溝煤礦發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，五間鎮黨委、鎮人民政府因未認真落實(shí)上級黨委、政府關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)工作的部署和要求，未明確鎮安委會(huì )職能職責和督促安委會(huì )認真履職，黨委書(shū)記和鎮長(cháng)受到黨紀政紀處分。

特大城市風(fēng)險防控屬地管理的脆弱性

特大城市風(fēng)險防控的屬地管理體系在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也存在相應的脆弱性。

第一類(lèi)是，行政區劃規模偏大，存在“風(fēng)險治理超載”的問(wèn)題

我國特大城市的行政區劃范圍和人口體量總體偏大，這給風(fēng)險防控工作帶來(lái)了很大的困難，特別是給屬地管理體系的底端造成巨大的壓力。全國21個(gè)特大城市（見(jiàn)表1）建成區平均人口密度達到每平方公里1.17萬(wàn)人口（不含東莞），一些核心城區人口密度超過(guò)每平方公里2萬(wàn)人，天津市和平區是全國最小的城區（面積僅為9.98平方公里），人口密度卻高達35370人/平方公里，廣州越秀區、上海虹口區和黃浦區、西安碑林區人口密度都超過(guò)3萬(wàn)人/平方公里；北京西城區、天津河北區和南開(kāi)區、上海靜安區和普陀區、重慶渝中區、西安蓮湖區和雁塔區、成都武侯區、武漢江漢區、廣州荔灣區、深圳福田區等的人口密度都超過(guò)2萬(wàn)人/平方公里。

從人口體量來(lái)看，特大城市平均每個(gè)區建成區覆蓋城鎮人口93萬(wàn)人（不含東莞市），街道辦平均覆蓋人口9.46萬(wàn)人。在特大城市中，既有人口（含流動(dòng)人口）超過(guò)150萬(wàn)的街道辦事處，也有一批入住人口超過(guò)3萬(wàn)人的超大住宅小區，最大的小區居住人口數量達到二三十萬(wàn)，一些特大城市在向郊區轉移人口的過(guò)程中形成了一系列人口規模龐大的居住區，例如“上海市自2003年起至2014年，先后分三批規劃了43個(gè)保障性住房大型居住社區，平均每個(gè)居住社區可入住7萬(wàn)人；深圳市2011年‘深東板塊’有十大豪宅項目面市，平均每個(gè)樓盤(pán)入住人口15萬(wàn)人”。

超大型居住區人口規模大、外來(lái)人口多，“不僅成為新的城市不穩定因素，而且也影響了城市公共品的平等供給”。

北京市天通苑和回龍觀(guān)地區在改造提升之前的一年時(shí)間（2017年4月到2018年5月），12345熱線(xiàn)共接受2萬(wàn)多條居民投訴，投訴最多的為環(huán)境擾民、其次為安全隱患達到3199條。

筆者在全國的一項7719份問(wèn)卷調查顯示，在人口在5千到3萬(wàn)人的小區，受訪(fǎng)居民表示過(guò)去三個(gè)月內發(fā)生過(guò)住處被盜的比例為32.93%、自己或家人在小區內受到威脅或打架（含物業(yè)、鄰居等）達到22.9%、電梯發(fā)生故障的比例達到54.44%、發(fā)生過(guò)交通事故（包括撞人或被撞、剮蹭）的比例達到21.92%。而超大社區工作人員往往1人對應1000多人，通常要負責文明創(chuàng )建、綜治維穩、城市管理、流動(dòng)攤販管理、流動(dòng)人口管理、物業(yè)糾紛、安全生產(chǎn)檢查、禁毒宣傳等等安全風(fēng)險防控工作，這大大超過(guò)了居委會(huì )和基層政府的治理能力。一項跟蹤調查表明，“社區涉及29項安全監管工作，這些工作一般都要求每月開(kāi)展，都有對應的鎮上部門(mén)監管考核，對社區而言，是非常高的工作要求”。

北京市在安全社區評定中規定了社區在“生產(chǎn)安全、交通安全、消防安全、社會(huì )治安事故”的工作，涉及學(xué)校及相關(guān)培訓機構、轄區所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、交通安全管控、居民燃氣安全巡檢”等等具體指標，昌平區小湯山鎮在創(chuàng )建過(guò)程中則細分了工作場(chǎng)所安全、交通安全、消防安全、家居安全、老年人安全、涉水安全、司法安全、社會(huì )治安、農業(yè)防災減災環(huán)境安全、建筑施工安全、敬老院安全、部隊保障工作和學(xué)校、幼兒園和兒童安全等14項工作，這都與社區（村）有關(guān)，各村（社區）需明確專(zhuān)人每周五向領(lǐng)導小組辦公室上報本周工作信息。

與此同時(shí)，一些區域缺乏基本的風(fēng)險防控資源，加劇了城市空間的脆弱性?！冻鞘邢勒窘ㄔO標準》規定“消防站布局一般應以接到出動(dòng)指令后5分鐘內消防隊可以到達轄區邊緣為原則確定”，但是在一些超大街道和社區，消防應急服務(wù)需要超過(guò)15分鐘；《城市抗震防災規劃標準》規定“緊急避震疏散場(chǎng)所的服務(wù)半徑宜為500米，步行大約l0分鐘之內可以到達”，有的街道和社區達到避難場(chǎng)所要超過(guò)15分鐘，在未調整區劃之前的杭州市上城區，25%的社區空間可達性為0。在面臨各種風(fēng)險時(shí)，基層管理主體面臨“高風(fēng)險、高負荷、高壓力”的脆弱性。

第二類(lèi)是，行政區與管轄權不統一，“長(cháng)臂管轄”存在“管理真空”

一些特大城市在最基礎的行政區劃勘界方面含糊不清，街道、社區管轄范圍邊界難以確定，存在各類(lèi)“插花地”或“飛地”等現象，還存在行政區與功能區并存的現象。

在一些“插花地”，因為屬地負有行政管轄權而居民戶(hù)籍在別的行政區，在面臨一些違章違建拆除、風(fēng)險隱患排查等檢查執法時(shí)，很容易出現責任交叉的情況，“尤其是針對一些無(wú)利可謀、費力不討好的事務(wù)，區劃歸屬地與實(shí)際管轄地之間經(jīng)常出現相互推諉、扯皮，不僅影治理效率，甚至會(huì )出現‘治理真空’地帶”。在疫情防控期間，一些特大城市就曾出現過(guò)難以界定“屬地責任”、無(wú)法找到責任主體的現象，有些“插花地”甚至長(cháng)期處于“三不管”狀態(tài)。

多數功能區與行政區交叉重疊，功能區偏重于經(jīng)濟發(fā)展等專(zhuān)門(mén)事務(wù)，社會(huì )管理和風(fēng)險防控則需求助于原有行政區，而功能區往往跨越行政區劃發(fā)展，導致“屬地責任”難以確界、風(fēng)險防控存在諸多漏洞。例如：

• 2013年青島輸油管道爆炸事件位于青島經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理區域內，開(kāi)發(fā)區本身設置有安全監管局，即使開(kāi)發(fā)區控制性規劃不合理，原有行政管轄區黃島區難以干預、很難對有風(fēng)險的建設開(kāi)發(fā)項目進(jìn)行監督檢查；

• 2015年天津港發(fā)生的大爆炸，其中一個(gè)重要的原因在于“港口管理體制不順、安全管理不到位”，當時(shí)天津港已移交天津市管理，但是天津港公安局及消防支隊仍以交通運輸部公安局管理為主，“同時(shí)，天津市交通運輸委員會(huì )、天津市建設管理委員會(huì )、濱海新區規劃和國土資源管理局違法將多項行政職能委托天津港集團公司行使，客觀(guān)上造成交通運輸部、天津市政府以及天津港集團公司對港區管理職責交叉、責任不明，天津港集團公司政企不分，安全監管工作同企業(yè)經(jīng)營(yíng)形成內在關(guān)系，難以發(fā)揮應有的監管作用”。

由于功能區的規劃建設等前置性工作往往與行政區缺乏協(xié)調，功能區的建設還會(huì )在危險品儲藏、大規模建設開(kāi)發(fā)等方面，形成對原有行政區風(fēng)險防控的壓力。

第三類(lèi)是，風(fēng)險跨區域“溢出擴散”，行政區難以有效應對

風(fēng)險的本質(zhì)特征是“超轄區化”，其根源和后果都不局限在固定區域，更不管任何轄區邊界，而是無(wú)所不在。生態(tài)環(huán)境變化或突發(fā)自然災害事件，如臺風(fēng)、洪澇、寒潮、污染、干旱和地震等，易形成串發(fā)性或并發(fā)性災害鏈，溢出特定的行政區劃范圍；公共衛生事件也會(huì )因自然和社會(huì )因素跨域快速傳播，導致風(fēng)險放大和蔓延；災害事故和社會(huì )安全事件，則會(huì )因為處置不當造成災害風(fēng)險的迅速擴散，例如天津港“8·12”爆炸事故、深圳光明新區特別重大滑坡事故以及青島的油罐爆炸事故，都因為事故本身和處置過(guò)程造成災害風(fēng)險的跨域擴散，而屬地化風(fēng)險防控的“等級制權力結構、工具性治理單元與有限的治理資源”無(wú)法應對風(fēng)險彌散性帶來(lái)的各種挑戰。

在面對新冠疫情、非典、地震、旱澇災害等較為嚴重的風(fēng)險災害時(shí)，單個(gè)的行政區更是難以有力應對。例如：

• 2008年“汶川地震”發(fā)生時(shí)，10個(gè)縣市為極重災區，41個(gè)縣市為較重災區，一般災區達到186個(gè)縣市，波及四川、甘肅、陜西、重慶、云南、寧夏等5個(gè)省級區域，災害救援與重建等都需要跨區域的支援與合作。

• 2019年年底爆發(fā)的“新冠疫情”，以極快的速度跨區域傳播，“新冠”病毒首次在武漢市被發(fā)現，一個(gè)月的時(shí)間內，傳染病毒迅速向鄰近區域擴散，2020年1月30日當天，武漢市新增378例、黃石市新增55例、襄陽(yáng)市新增123例、宜昌市新增50例、荊州市新增70例、鄂州市新增66例、孝感市新增142例、黃岡市新增77例、隨州市新增85例，湖北省外的其它省市陸續出現增病例，疫情的控制需要得到跨區域的協(xié)同，武漢“封城”后的生活保障、人口流動(dòng)的“健康碼認證”、區域間的交通與復工復產(chǎn)等等，僅靠單一的屬地管理很難完成。

結論與討論：基于“脆弱性”的“三圈空間治理模型”

特大城市的行政區劃在風(fēng)險防控方面存在“雙重效應”，一方面是特大城市物理特性本身帶來(lái)的“風(fēng)險擴散性”，特大城市人口密度高、規模大、流動(dòng)性強，給風(fēng)險的擴散傳播提供便利的客觀(guān)條件；另一方面是特大城市具有“風(fēng)險抑制性”，特大城市具有相對充足的應急資源和管理能力，騰挪空間較大，存在風(fēng)險防控的資源和空間優(yōu)勢。如何降低特大城市應對風(fēng)險的脆弱性、提升其韌性，是擺在特大城市面前的重要課題。

城市風(fēng)險產(chǎn)生的后果取決于城市的脆弱性，一個(gè)城市應對風(fēng)險的脆弱性越強，風(fēng)險帶來(lái)的后果則越嚴重。降低城市脆弱性水平，可以減輕城市風(fēng)險的后果；反之亦然。

與既有研究聚焦于“城市風(fēng)險擴散的空間因素”“城市風(fēng)險阻抑的人為因素”不同，本文將研究焦點(diǎn)對準現有屬地管理體系對城市風(fēng)險防控的“雙重影響”：一方面，屬地管理體系在日常風(fēng)險排查時(shí)“責任明確”，利于快速識別風(fēng)險、在風(fēng)險發(fā)生后快速響應；另一方面，風(fēng)險擴散并非以人為的行政區劃為界，特別是在面對彌散性風(fēng)險時(shí)，以行政區劃為載體的屬地管理體系往往缺乏靈活、有力的行動(dòng)。

要超越基于管轄權的轄區治理思維，引入“社區、政區、跨區”的“三圈空間治理模型”，降低特大城市風(fēng)險防控的脆弱性。

其一，基于人居安全需求推動(dòng)安全場(chǎng)景營(yíng)造，提升社區空間的韌性

城市風(fēng)險防控必須以人居安全為中心，切合人的生產(chǎn)生活的基本活動(dòng)軌跡。建議進(jìn)行社會(huì )安全風(fēng)險體檢、繪制社會(huì )脆弱性地圖，在此基礎上營(yíng)造人居安全場(chǎng)景。所謂安全場(chǎng)景營(yíng)造，就是以人為本的中心價(jià)值在具體場(chǎng)景的應用，它是在生活需求導向下，引入人的感官體驗，優(yōu)化風(fēng)險防控的安全資源和細部空間，從而使人具備應對風(fēng)險的空間載體和行動(dòng)能力，降低風(fēng)險災害發(fā)生的可能性及其損失。

安全場(chǎng)景營(yíng)造要遵循五個(gè)程序（見(jiàn)圖1）：

第一，充分識別人們生產(chǎn)生活區域的風(fēng)險、理清所有人面臨的“全風(fēng)險清單”；

第二，確定特定區域內應對風(fēng)險的脆弱點(diǎn)和公共空間的脆弱性；

第三，預期各類(lèi)風(fēng)險規模、過(guò)程對區域內的影響，以確定風(fēng)險的影響情境；

第四，靈活應對各類(lèi)風(fēng)險的類(lèi)型、區域差異，設計基于人本需求的風(fēng)險防控空間、部件、資源、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，設計社區15分鐘生活圈內的安全空間，用統一的格式與標準設計安全場(chǎng)景，根據風(fēng)險類(lèi)型和等級開(kāi)展差異化場(chǎng)景功能設計；

第五，確定安全場(chǎng)景的風(fēng)險防控機制、程序，確定安全場(chǎng)景營(yíng)造的措施、活動(dòng)和應急使用的臨界點(diǎn)、責任和管理，平衡常態(tài)化的場(chǎng)景應用和非常態(tài)化的應急使用，整合各類(lèi)主體在安全場(chǎng)景營(yíng)造和使用中的資源。

其二，基于人口密度和規模做好行政區劃，優(yōu)化風(fēng)險防控的空間和資源

從城市風(fēng)險識別、預防與檢查等角度來(lái)講，特定區劃內的人口和空間規模要與管理能力匹配?！耙话愣?，規模過(guò)大則管理事務(wù)過(guò)多、管理難度增加，規模過(guò)小則管理成本較高、管理能力較低。

因此，確定政區的適度規模非常重要”。要依據人口密度和規模、資源稟賦條件，科學(xué)合理地確定和調整特大城市內部的行政區劃，避免出現人口過(guò)多、轄區過(guò)大的情況。在必要的情況下，推動(dòng)原來(lái)塊狀的行政區劃向扇形行政區劃轉變，這是基于老城區基礎設施和生命線(xiàn)工程老化、風(fēng)險應急空間資源缺乏，風(fēng)險發(fā)生后不利于疏散等角度考慮的，進(jìn)行“扇形”區劃調整利于城市中心優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共安全資源向外擴散，也利于城市中心區域獲得騰挪空間，從而優(yōu)化風(fēng)險防控的空間、資源。

其三，基于安全風(fēng)險的類(lèi)型推動(dòng)跨域治理，提升風(fēng)險防控的跨域協(xié)同能力

從城市風(fēng)險控制和應對的角度來(lái)講，有必要建構跨域治理的機制。超大城市風(fēng)險的跨域擴散性，決定了難以依賴(lài)單一的行政區劃應對風(fēng)險。特別是在面對較高等級的風(fēng)險時(shí)，依靠“權小責大”的基層行政區域，無(wú)力展開(kāi)風(fēng)險應對，一些特殊類(lèi)型的風(fēng)險防控更是要依賴(lài)中央級協(xié)調。目前，我國各地在風(fēng)險防控過(guò)程中，既缺乏城市內部跨區域協(xié)同的具體規定，也缺乏跨城市區域的橫向府際協(xié)同規定。

要依據不同的風(fēng)險類(lèi)型，設定不同的區域責任，在此基礎上推進(jìn)風(fēng)險防控的跨域協(xié)同。風(fēng)險可以劃分為日常風(fēng)險、例外風(fēng)險和戰略性風(fēng)險，前兩者考察的是市域區劃內治理主體的協(xié)同能力，戰略風(fēng)險考察的是跨區域協(xié)同的能力。

就風(fēng)險防控的層級來(lái)講，第一層是風(fēng)險的日常監控，靠的行政區劃的屬地責任；第二層是如果屬地責任無(wú)法應對風(fēng)險，城市內部的防控就需升級、啟動(dòng)市內協(xié)統機制，改變分工、權責，優(yōu)先事項權衡；第三層是如果遭遇戰略性風(fēng)險，那么就進(jìn)入跨區域協(xié)調階段，進(jìn)行跨區域分工（見(jiàn)表2）。