中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見(jiàn)》

2021-09-12 19:00 來(lái)源：新華社

新華社北京9月12日電 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區各部門(mén)結合實(shí)際認真貫徹落實(shí)。

《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見(jiàn)》全文如下。

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì )問(wèn)題。生態(tài)保護補償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實(shí)生態(tài)保護權責、調動(dòng)各方參與生態(tài)保護積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設的重要手段。為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，進(jìn)一步深化生態(tài)保護補償制度改革，加快生態(tài)文明制度體系建設，現提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，踐行綠水青山就是金山銀山理念，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統籌協(xié)調機制，加快健全有效市場(chǎng)和有為政府更好結合、分類(lèi)補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調推進(jìn)、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度，推動(dòng)全社會(huì )形成尊重自然、順應自然、保護自然的思想共識和行動(dòng)自覺(jué)，做好碳達峰、碳中和工作，加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化，為維護國家生態(tài)安全、奠定中華民族永續發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎提供堅實(shí)有力的制度保障。

（二）工作原則

——系統推進(jìn)，政策協(xié)同。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，統籌謀劃、全面推進(jìn)生態(tài)保護補償制度及相關(guān)領(lǐng)域改革，加強各項制度的銜接配套。按照生態(tài)系統的整體性、系統性及其內在規律，完善生態(tài)保護補償機制，促進(jìn)對生態(tài)環(huán)境的整體保護。

——政府主導，各方參與。充分發(fā)揮政府開(kāi)展生態(tài)保護補償、落實(shí)生態(tài)保護責任的主導作用，積極引導社會(huì )各方參與，推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化補償實(shí)踐。逐步完善政府有力主導、社會(huì )有序參與、市場(chǎng)有效調節的生態(tài)保護補償體制機制。

——強化激勵，硬化約束。加快推進(jìn)法治建設，運用法律手段規范生態(tài)保護補償行為。清晰界定各方權利義務(wù)，實(shí)現受益與補償相對應、享受補償權利與履行保護義務(wù)相匹配。健全考評機制，依規依法加大獎懲力度、嚴肅責任追究。

（三）改革目標。到2025年，與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況相適應的生態(tài)保護補償制度基本完備。以生態(tài)保護成本為主要依據的分類(lèi)補償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎的市場(chǎng)化、多元化補償格局初步形成，全社會(huì )參與生態(tài)保護的積極性顯著(zhù)增強，生態(tài)保護者和受益者良性互動(dòng)的局面基本形成。到2035年，適應新時(shí)代生態(tài)文明建設要求的生態(tài)保護補償制度基本定型。

二、聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素，完善分類(lèi)補償制度

健全以生態(tài)環(huán)境要素為實(shí)施對象的分類(lèi)補償制度，綜合考慮生態(tài)保護地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況、生態(tài)保護成效等因素確定補償水平，對不同要素的生態(tài)保護成本予以適度補償。

（一）建立健全分類(lèi)補償制度。加強水生生物資源養護，確保長(cháng)江流域重點(diǎn)水域十年禁漁落實(shí)到位。針對江河源頭、重要水源地、水土流失重點(diǎn)防治區、蓄滯洪區、受損河湖等重點(diǎn)區域開(kāi)展水流生態(tài)保護補償。健全公益林補償標準動(dòng)態(tài)調整機制，鼓勵地方結合實(shí)際探索對公益林實(shí)施差異化補償。完善天然林保護制度，加強天然林資源保護管理。完善濕地生態(tài)保護補償機制，逐步實(shí)現國家重要濕地（含國際重要濕地）生態(tài)保護補償全覆蓋。完善以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)生態(tài)治理補貼制度。完善耕地保護補償機制，因地制宜推廣保護性耕作，健全耕地輪作休耕制度。落實(shí)好草原生態(tài)保護補獎?wù)?。研究將退化和沙化草原列入禁牧范圍。對暫不具備治理條件和因保護生態(tài)不宜開(kāi)發(fā)利用的連片沙化土地依法實(shí)施封禁保護，健全沙化土地生態(tài)保護補償制度。研究建立近海生態(tài)保護補償制度。

（二）逐步探索統籌保護模式。生態(tài)保護地區所在地政府要在保障對生態(tài)環(huán)境要素相關(guān)權利人的分類(lèi)補償政策落實(shí)到位的前提下，結合生態(tài)空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統謀劃，依法穩步推進(jìn)不同渠道生態(tài)保護補償資金統籌使用，以靈活有效的方式一體化推進(jìn)生態(tài)保護補償工作，提高生態(tài)保護整體效益。有關(guān)部門(mén)要加強溝通協(xié)調，避免重復補償。

三、圍繞國家生態(tài)安全重點(diǎn)，健全綜合補償制度

堅持生態(tài)保護補償力度與財政能力相匹配、與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化相銜接，按照生態(tài)空間功能，實(shí)施縱橫結合的綜合補償制度，促進(jìn)生態(tài)受益地區與保護地區利益共享。

（一）加大縱向補償力度。結合中央財力狀況逐步增加重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付規模。中央預算內投資對重點(diǎn)生態(tài)功能區基礎設施和基本公共服務(wù)設施建設予以?xún)A斜。繼續對生態(tài)脆弱脫貧地區給予生態(tài)保護補償，保持對原深度貧困地區支持力度不減。各省級政府要加大生態(tài)保護補償資金投入力度，因地制宜出臺生態(tài)保護補償引導性政策和激勵約束措施，調動(dòng)省級以下地方政府積極性，加強生態(tài)保護，促進(jìn)綠色發(fā)展。

（二）突出縱向補償重點(diǎn)。對青藏高原、南水北調水源地等生態(tài)功能重要性突出地區，在重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付測算中通過(guò)提高轉移支付系數、加計生態(tài)環(huán)保支出等方式加大支持力度，推動(dòng)其基本公共服務(wù)保障能力居于同等財力水平地區前列。建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制，根據自然保護地規模和管護成效加大保護補償力度。各省級政府要將生態(tài)功能重要地區全面納入省級對下生態(tài)保護補償轉移支付范圍。

（三）改進(jìn)縱向補償辦法。根據生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點(diǎn)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付中實(shí)施差異化補償。引入生態(tài)保護紅線(xiàn)作為相關(guān)轉移支付分配因素，加大對生態(tài)保護紅線(xiàn)覆蓋比例較高地區支持力度。探索建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機制，對生態(tài)功能重要地區發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，適當減少補償資金規模。研究通過(guò)農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金對吸納生態(tài)移民較多地區給予補償，引導資源環(huán)境承載壓力較大的生態(tài)功能重要地區人口逐步有序向外轉移。繼續推進(jìn)生態(tài)綜合補償試點(diǎn)工作。

（四）健全橫向補償機制。鞏固跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制試點(diǎn)成果，總結推廣成熟經(jīng)驗。鼓勵地方加快重點(diǎn)流域跨省上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設，開(kāi)展跨區域聯(lián)防聯(lián)治。推動(dòng)建立長(cháng)江、黃河全流域橫向生態(tài)保護補償機制，支持沿線(xiàn)?。ㄗ灾螀^、直轄市）在干流及重要支流自主建立省際和省內橫向生態(tài)保護補償機制。對生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點(diǎn)流域橫向生態(tài)保護補償，中央財政和省級財政分別給予引導支持。鼓勵地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償方式，通過(guò)對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區、購買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式，促進(jìn)受益地區與生態(tài)保護地區良性互動(dòng)。

四、發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，加快推進(jìn)多元化補償

合理界定生態(tài)環(huán)境權利，按照受益者付費的原則，通過(guò)市場(chǎng)化、多元化方式，促進(jìn)生態(tài)保護者利益得到有效補償，激發(fā)全社會(huì )參與生態(tài)保護的積極性。

（一）完善市場(chǎng)交易機制。加快自然資源統一確權登記，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，完善反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現生態(tài)價(jià)值和代際補償的自然資源資產(chǎn)有償使用制度，對履行自然資源資產(chǎn)保護義務(wù)的權利主體給予合理補償。在合理科學(xué)控制總量的前提下，建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度。逐步開(kāi)展市場(chǎng)化環(huán)境權交易。鼓勵地區間依據區域取用水總量和權益，通過(guò)水權交易解決新增用水需求。明確取用水戶(hù)水資源使用權，鼓勵取水權人在節約使用水資源基礎上有償轉讓取水權。全面實(shí)行排污許可制，在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達標的前提下，落實(shí)生態(tài)保護地區排污權有償使用和交易。加快建設全國用能權、碳排放權交易市場(chǎng)。健全以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎的碳排放權抵消機制，將具有生態(tài)、社會(huì )等多種效益的林業(yè)、可再生能源、甲烷利用等領(lǐng)域溫室氣體自愿減排項目納入全國碳排放權交易市場(chǎng)。

（二）拓展市場(chǎng)化融資渠道。研究發(fā)展基于水權、排污權、碳排放權等各類(lèi)資源環(huán)境權益的融資工具，建立綠色股票指數，發(fā)展碳排放權期貨交易。擴大綠色金融改革創(chuàng )新試驗區試點(diǎn)范圍，把生態(tài)保護補償融資機制與模式創(chuàng )新作為重要試點(diǎn)內容。推廣生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈金融模式。鼓勵銀行業(yè)金融機構提供符合綠色項目融資特點(diǎn)的綠色信貸服務(wù)。鼓勵符合條件的非金融企業(yè)和機構發(fā)行綠色債券。鼓勵保險機構開(kāi)發(fā)創(chuàng )新綠色保險產(chǎn)品參與生態(tài)保護補償。

（三）探索多樣化補償方式。支持生態(tài)功能重要地區開(kāi)展生態(tài)環(huán)保教育培訓，引導發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、擴大綠色產(chǎn)品生產(chǎn)。加快發(fā)展生態(tài)農業(yè)和循環(huán)農業(yè)。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式項目試點(diǎn)。鼓勵地方將環(huán)境污染防治、生態(tài)系統保護修復等工程與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，建立持續性惠益分享機制。建立健全自然保護地控制區經(jīng)營(yíng)性項目特許經(jīng)營(yíng)管理制度。探索危險廢物跨區域轉移處置補償機制。

五、完善相關(guān)領(lǐng)域配套措施，增強改革協(xié)同

加快相關(guān)領(lǐng)域制度建設和體制機制改革，為深化生態(tài)保護補償制度改革提供更加可靠的法治保障、政策支持和技術(shù)支撐。

（一）加快推進(jìn)法治建設。落實(shí)環(huán)境保護法、長(cháng)江保護法以及水、森林、草原、海洋、漁業(yè)等方面法律法規。加快研究制定生態(tài)保護補償條例，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護者權利義務(wù)關(guān)系。開(kāi)展生態(tài)保護補償、重要流域及其他生態(tài)功能區相關(guān)法律法規立法研究，加快黃河保護立法進(jìn)程。鼓勵和指導地方結合本地實(shí)際出臺生態(tài)保護補償相關(guān)法規規章或規范性文件。加強執法檢查，營(yíng)造依法履行生態(tài)保護義務(wù)的法治氛圍。

（二）完善生態(tài)環(huán)境監測體系。加快構建統一的自然資源調查監測體系，開(kāi)展自然資源分等定級和全民所有自然資源資產(chǎn)清查。健全統一的生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，優(yōu)化全國重要水體、重點(diǎn)區域、重點(diǎn)生態(tài)功能區和生態(tài)保護紅線(xiàn)等國家生態(tài)環(huán)境監測點(diǎn)位布局，提升自動(dòng)監測預警能力，加快完善生態(tài)保護補償監測支撐體系，推動(dòng)開(kāi)展全國生態(tài)質(zhì)量監測評估。建立生態(tài)保護補償統計指標體系和信息發(fā)布制度。

（三）發(fā)揮財稅政策調節功能。發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護稅等生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)稅費以及土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源資產(chǎn)收益管理制度的調節作用。繼續推進(jìn)水資源稅改革。落實(shí)節能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設等相關(guān)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策。逐步探索對預算支出開(kāi)展生態(tài)環(huán)保方面的評估。實(shí)施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機制，加大綠色產(chǎn)品采購力度，支持綠色技術(shù)創(chuàng )新和綠色建材、綠色建筑發(fā)展。

（四）完善相關(guān)配套政策措施。建立占用補償、損害賠償與保護補償協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護機制。建立健全依法建設占用各類(lèi)自然生態(tài)空間的占用補償制度。逐步建立統一的綠色產(chǎn)品評價(jià)標準、綠色產(chǎn)品認證及標識體系，健全地理標志保護制度。建立和完善綠色電力生產(chǎn)、消費證書(shū)制度。大力實(shí)施生物多樣性保護重大工程。有效防控野生動(dòng)物造成的危害，依法對因法律規定保護的野生動(dòng)物造成的人員傷亡、農作物或其他財產(chǎn)損失開(kāi)展野生動(dòng)物致害補償。積極推進(jìn)生態(tài)保護、環(huán)境治理和氣候變化等領(lǐng)域的國際交流與合作，開(kāi)展生態(tài)保護補償有關(guān)技術(shù)方法等聯(lián)合研究。

六、樹(shù)牢生態(tài)保護責任意識，強化激勵約束

健全生態(tài)保護考評體系，加強考評結果運用，嚴格生態(tài)環(huán)境損害責任追究，推動(dòng)各方落實(shí)主體責任，切實(shí)履行各自義務(wù)。

（一）落實(shí)主體責任。地方各級黨委和政府要強化主體責任意識，樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)，落實(shí)領(lǐng)導干部生態(tài)文明建設責任制，壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護責任，嚴格實(shí)行黨政同責、一崗雙責，加強政策宣傳，積極探索實(shí)踐，推動(dòng)改革任務(wù)落細落實(shí)。有關(guān)部門(mén)要加強制度建設，充分發(fā)揮生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會(huì )議制度作用，及時(shí)研究解決改革過(guò)程中的重要問(wèn)題。財政部、生態(tài)環(huán)境部要協(xié)調推進(jìn)改革任務(wù)落實(shí)。生態(tài)保護地區所在地政府要統籌各渠道生態(tài)保護補償資源，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，杜絕邊享受補償政策、邊破壞生態(tài)環(huán)境。生態(tài)受益地區要自覺(jué)強化補償意識，積極主動(dòng)履行補償責任。

（二）健全考評機制。在健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監測與評價(jià)體系的基礎上，對生態(tài)保護補償責任落實(shí)情況、生態(tài)保護工作成效進(jìn)行綜合評價(jià)，完善評價(jià)結果與轉移支付資金分配掛鉤的激勵約束機制。按規定開(kāi)展有關(guān)創(chuàng )建評比，應將生態(tài)保護補償責任落實(shí)情況、生態(tài)保護工作成效作為重要內容。推進(jìn)生態(tài)保護補償資金全面預算績(jì)效管理。加大生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監測與評價(jià)結果公開(kāi)力度。將生態(tài)環(huán)境和基本公共服務(wù)改善情況等納入政績(jì)考核體系。鼓勵地方探索建立綠色績(jì)效考核評價(jià)機制。

（三）強化監督問(wèn)責。加強生態(tài)保護補償工作進(jìn)展跟蹤，開(kāi)展生態(tài)保護補償實(shí)施效果評估，將生態(tài)保護補償工作開(kāi)展不力、存在突出問(wèn)題的地區和部門(mén)納入督察范圍。加強自然資源資產(chǎn)離任審計，對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的，依規依紀依法嚴格問(wèn)責、終身追責。

各地區各有關(guān)部門(mén)要充分認識深化生態(tài)保護補償制度改革的重要意義，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來(lái)，增強“四個(gè)意識”、堅定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護”，主動(dòng)謀劃，精心組織，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明各項制度建設，切實(shí)將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，努力開(kāi)創(chuàng )天更藍、山更綠、水更清的美麗中國建設新局面。