汪明：第一次全國自然災害綜合風(fēng)險普查技術(shù)體系與進(jìn)展
普查的意義與目的
第一次全國自然災害綜合風(fēng)險普查工作是基于我國的基本國情而定的。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，具有災害種類(lèi)多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重等特征。從全球視角來(lái)看，我國百萬(wàn)人口因災死亡數在全球排在中等位置，因災直接經(jīng)濟損失GDP占比在全球排名較差。中國的自然災害風(fēng)險和減災能力在全球處于中等水平。因災死亡人口風(fēng)險（年期望值）突出。這些其實(shí)與我們國家的國際地位是相稱(chēng)的，所以也是十分有必要加強力度從而減輕災害風(fēng)險的。
從國際減災走過(guò)的30年來(lái)看，已逐漸形成了由關(guān)注災本身到關(guān)注風(fēng)險的視角轉變。同時(shí)，對于社會(huì )與經(jīng)濟發(fā)展來(lái)說(shuō)，經(jīng)歷了從脆弱性向韌性再向可持續性逐漸轉變的過(guò)程，這都是再實(shí)踐理論中不斷探索出的一條路徑。
而用風(fēng)險來(lái)指引可持續發(fā)展，首要任務(wù)是要正確評估和理解風(fēng)險，特別是不同尺度下的多災種綜合風(fēng)險及其影響因素和機制。災害綜合風(fēng)險普查為此提供了前所未有的機遇和基礎性工作。并且在以往的工作當中，我們也能看到自然致災因子信息相對分散，歷史自然災害信息不全面、空間分布模糊，自然災害風(fēng)險評估、自然災害自然致災因子信息相對分散，隱患調查欠缺，防災減災抗災救災能力不明等現實(shí)困境與問(wèn)題。所以為了解決這些問(wèn)題，我們就要摸清全國災害風(fēng)險隱患底數、查明重點(diǎn)區域抗災減災能力、客觀(guān)的認識全國和各地區災害綜合風(fēng)險水平，這就是該項普查的目的和意義所在。
此次普查工作設計的理論基礎是災害風(fēng)險系統理論。該理論涉及整個(gè)風(fēng)險系統的方方面面，可以把它細分為致災孕災系統、承載系統以及防災減災救災系統。致災孕災系統主要是針對各種自然災害本身一些因素的調查。第二部分是承載系統，包括例如基礎設施、公共服務(wù)設施生產(chǎn)系統等等，都是作為承載系統來(lái)進(jìn)行調查的。那么在這之外我們也要關(guān)注防災減災救災系統，特別是一些工程性的和非工程措施等。在這個(gè)基礎之上，我們形成了對于風(fēng)險和損失的調查與評估。
具體而言，首先我們要摸清全國災害風(fēng)險隱患五個(gè)方面的底數，包括致災孕災底數、承災體底數、歷史災害底數、減災能力底數以及重點(diǎn)隱患底數。致災孕災的底數是按災害的種類(lèi)來(lái)標識的；承載體的底數是按承載體的類(lèi)型展開(kāi)的調查；歷史災害底數是按照災種來(lái)調查，也就是把過(guò)去發(fā)生的各種災害類(lèi)型的歷史底數都調查清楚；減災能力底數的調查是針對各級政府、基層社區、居民還有企業(yè)展開(kāi)的；最后一個(gè)方面重點(diǎn)隱患調查就是把自然災害可能會(huì )影響到經(jīng)濟社會(huì )的存在的一些隱患、隱患點(diǎn)以及隱患區域等情況調查清楚。
第二個(gè)方面是要查明重點(diǎn)區域抗災減災能力，主要包括三個(gè)方面，一是從政府人、財、物的角度，來(lái)調查政府對抗抵御災害的能力資源的問(wèn)題。二是從社會(huì )能力的角度，了解社會(huì )應急響應的應急力量，還有企業(yè)里面可以承擔這種應急響應、應急救助等相關(guān)的社會(huì )責任能力。最后一個(gè)就是基層的能力，包括鄉鎮、社區以及家庭三方面的抗災減災能力。從這三個(gè)方面進(jìn)行調查，最后形成不同地區各級政府各地方的綜合減災能力的評估結果。
最后就是要客觀(guān)認識災害綜合風(fēng)險水平，風(fēng)險都是要從它的高低大小、發(fā)展趨勢等與周邊的行政單元或者是地區進(jìn)行相對比較，了解各地區處在一個(gè)什么樣的水平，最后還存在一個(gè)空間格局的問(wèn)題。
普查的總體技術(shù)體系 第一次全國自然災害綜合風(fēng)險普查整個(gè)的技術(shù)體系是按照調查、評估以及區劃三大塊來(lái)設計的。第一部分調查是對自然災害綜合風(fēng)險各要素的調查，包括各主要自然致災因子、承災體、孕災環(huán)境、歷史災害災情、減災能力、災害隱患調查等六個(gè)方面。調查是整個(gè)工作的基礎，那么第二部分評估是在調查數據的基礎上進(jìn)行的，包括主要自然災害（單災種）與區域自然災害綜合（多災種）風(fēng)險評估兩部分。最后的區劃是在評估的基礎上，從自然災害防治的角度進(jìn)行區域劃分，包括在區域自然災害綜合風(fēng)險區劃、單災種與自然災害（多災種）綜合防治區劃三部分。也就是進(jìn)一步從自然災害防治的角度，或者說(shuō)治理的角度以及風(fēng)險防范的角度來(lái)看，對一個(gè)區域范圍而言自然災害怎么樣進(jìn)行區域的劃分，以方便或更好地服務(wù)于我們經(jīng)濟社會(huì )的功能區劃和防治投入的布局。
技術(shù)規范是開(kāi)展調查、評估和區劃的準繩。技術(shù)規范（含導則、指南、規程、要求等）針對普查各項任務(wù)，從技術(shù)實(shí)施上進(jìn)行可操作性的規定，明確了普查各項任務(wù)所使用的調查指標與方法、評估指標與方法、區劃指標、技術(shù)與方法等，普查在技術(shù)規范的約束下開(kāi)展，規范貫穿普查工作的始終。
實(shí)現各項任務(wù)及其技術(shù)要求的統籌協(xié)調是普查的難點(diǎn)。當然經(jīng)過(guò)這一兩年的磨合，也有了很多很好的經(jīng)驗積累。根據《國務(wù)院第一次全國自然災害綜合風(fēng)險普查實(shí)施方案》，各涉災行業(yè)部門(mén)，中央、省、市縣各級政府和有關(guān)單位承擔了相應的普查任務(wù)。在國務(wù)院第一次自然災害綜合風(fēng)險普查領(lǐng)導小組的統一部署下，省、市、縣各級人民政府在涉災行業(yè)的技術(shù)支撐下，條塊結合，統籌做好各項任務(wù)的實(shí)施、技術(shù)規范的使用、數據、評估、區劃成果的匯交和質(zhì)量控制等對普查工作的順利開(kāi)展至關(guān)重要。
總體而言，在技術(shù)體系里首先要厘清調查與評估之間的關(guān)系。調查更多的是支撐減災能力評估的基礎；隱患調查是形成重點(diǎn)隱患評估的有效依據；致災因子調查最終將支撐單災種危險性評估的內容；歷史災害調查主要是年度自然災害評估；承災體調查包括了承災體脆弱性評估和承災體暴露度評估兩部分內容。其次也要處理好主要自然災害（單災種）評估與區域自然災害綜合評估間的關(guān)系，在整個(gè)風(fēng)險評估中最終形成單災種評估與區域綜合風(fēng)險評估。與此同時(shí)也要處理好中央與地方的關(guān)系。因為在中央部門(mén)要形成全國尺度的整體調查評估工作，那么省級部門(mén)要進(jìn)行省、市、縣三個(gè)尺度的評估與區劃工作，在此基礎上如何進(jìn)行中央和省的一個(gè)協(xié)同，來(lái)進(jìn)行全國尺度、省級尺度以及市縣尺度的評估工作，形成完整的評估成果，這其中最重要的是要做好相互之間的協(xié)調與溝通。
整個(gè)工作技術(shù)體系的綜合性是其核心特征。首先，這是有史以來(lái)我國第一次真正意義上開(kāi)展大型的自然災害綜合普查工作，把風(fēng)險的所有要素放在一起來(lái)進(jìn)行綜合調查，這也將是一項前所未有的風(fēng)險普查工作。第二是涉及多災種的綜合，包括地震地質(zhì)災害、氣象水文災害、森林草原災害以及次生衍生災害等多項內容。第三是多尺度的綜合，既有行政單元尺度，也考慮流域、地理分區等尺度的綜合。第四，隱患調查的綜合，既有單災種隱患的調查，也有高發(fā)群發(fā)鏈發(fā)隱患的調查、綜合致災隱患的調查以及承災體隱患的調查等。另外也有技術(shù)手段的綜合，有更多新的技術(shù)運用在了此次普查工作中，體現了技術(shù)手段的綜合性。最后的成果也是綜合的，例如數據庫、專(zhuān)題地圖、技術(shù)規范標準以及平臺系統等等，所以整個(gè)普查的技術(shù)體系里最核心的一個(gè)特點(diǎn)就是其綜合性的體現。
除此之外，此次普查的總體技術(shù)體系有幾個(gè)“第一次”值得大家關(guān)注。首先這一次要第一次基于空間信息的要素調查實(shí)現信息全面空間化；第二，要第一次對主要歷史災害進(jìn)行追溯調查進(jìn)而形成歷史災害庫；第三，第一次形成全國覆蓋的城鄉房屋建筑的主動(dòng)調查；第四，進(jìn)行各級各類(lèi)第一次的減災資源能力調查與評估；最后，第一次全面綜合開(kāi)展隱患和風(fēng)險的綜合評估工作。下面將簡(jiǎn)單介紹一下關(guān)于此次普查的進(jìn)展與成果應用情況。
普查的進(jìn)展與成果應用
此次普查從2019年起開(kāi)始做試點(diǎn)調查，目前已經(jīng)完成了兩個(gè)地區的相關(guān)工作，也很好地檢驗了我們技術(shù)規范的科學(xué)性與合理性。自今年7月起正式啟動(dòng)了全國范圍的調查工作，在所有縣開(kāi)展數據調查。同時(shí)我們也啟動(dòng)了全國122個(gè)試點(diǎn)地區的評估與區劃工作，在今年的年底將會(huì )完成全國試點(diǎn)的評估與區劃，并且在今年年底也會(huì )基本完成全國所有地區的調查工作。明年計劃進(jìn)一步把全國所有地區的評估與區劃工作完成，在明年年底形成最終的成果總結。整個(gè)第一次全國的自然災害綜合風(fēng)險普查工作，將計劃在明年的年底全部完成。
從目前普查成果來(lái)說(shuō)，我們做了一些示意圖的展示，比如說(shuō)圍繞嵐山區做的鄉鎮減災能力的評估，從它的災害管理能力、備戰能力、自救能力、轉移能力等方面評估該地區的減災能力以及距離目標值的距離。還有例如針對北京市房山區自然災害承災體隱患綜合評估的調查，反映出哪些地方可能存在高隱患區域，哪些地方有需要關(guān)注的重點(diǎn)隱患點(diǎn)等，都可以在圖上表達出來(lái)。還有房屋建筑的綜合風(fēng)險圖，以房屋建筑為視角看各地方風(fēng)險的高低大小。那么同時(shí)也可以從宏觀(guān)的角度，以鄉鎮為尺度看不同地區的鄉鎮的綜合風(fēng)險等級水平以及它所占的比例。這里同時(shí)以房山為例展示了一個(gè)自然災害綜合防治的區劃的一個(gè)處理結果。
最后和大家簡(jiǎn)單分享一下此次普查成果的應用。首先還是為提高各級自然災害防治能力提供了科學(xué)的依據，包括主要自然災害種類(lèi)、空間范圍、災情大小、風(fēng)險水平等重要的自然災害風(fēng)險信息；二是支撐了重大自然災害應急響應，提供了自然災害風(fēng)險隱患的本底數據、減災資源儲備狀況及人財物的可調配情況，支撐著(zhù)應急指揮、應急救援、物資調配、應急評估等多項工作；三是為布局常態(tài)化和非常態(tài)化自然災害風(fēng)險監測預警、應急預案制訂與管理、主要自然災害防御等組織協(xié)調提供決策依據；四是支撐社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展的區域布局和功能區劃。支撐重大工程項目建設和重點(diǎn)自然災害防治工程建設布局，制定合理避讓、有效防治、風(fēng)險防控的對策和措施；五是支撐圍繞自然災害風(fēng)險管理的科技創(chuàng )新。推動(dòng)社會(huì )力量參與自然災害綜合防治，探索設計形式多樣的自然災害保險和相關(guān)金融產(chǎn)品，切實(shí)為人民生命財產(chǎn)安全提供有效的災害風(fēng)險防范保障。