國外應急避難場(chǎng)所對我國避難場(chǎng)所建設的啟示
在以往發(fā)生的災害中，由于老年人、殘疾人、孕婦及兒童的避險自救能力弱，占據了遇難者的很大一部分。因此，弱勢群體的避難受災情況日益引起專(zhuān)家學(xué)者的關(guān)注。本文通過(guò)對日本福祉型避難場(chǎng)所、美國特需避難場(chǎng)所和英國避難措施等進(jìn)行總結，以期為我國避難場(chǎng)所的建設提供一些經(jīng)驗借鑒。
國外避難場(chǎng)所建設經(jīng)驗
（一）日本 福祉型避難場(chǎng)所是專(zhuān)門(mén)為特殊人群（高齡人、殘障人士、孕婦及其他避難弱者）在災時(shí)提供避難的場(chǎng)所。不同于傳統的避難場(chǎng)所，福祉型避難場(chǎng)所有著(zhù)固定的服務(wù)對象，以便災時(shí)集中管理。災害發(fā)生后，只有在普通避難場(chǎng)所不能容納更多人時(shí)，福祉型避難場(chǎng)才會(huì )對社會(huì )開(kāi)放。福祉型避難場(chǎng)所多結合現有建筑指定，如學(xué)校，養老院，城市大型展館等。 日本制定了詳細的福祉避難場(chǎng)所運營(yíng)事項。災害發(fā)生 3 日內，首先了解避難場(chǎng)所內避難者的狀況，制定避難者花名冊，然后對避難者狀況、周邊一般避難場(chǎng)所與福祉型避難場(chǎng)所的救助空間進(jìn)行評估。接下來(lái)決定福祉型避難場(chǎng)所是否開(kāi)設，最后將需要的人員向福祉型避難場(chǎng)所移送。災害發(fā)生 3 日到 3 周內，妥善運營(yíng)福祉型避難場(chǎng)所，并與醫療機構合作。災害結束后要做好福祉型避難場(chǎng)所關(guān)閉準備，將仍需要救援的人員向合適的機構移送。災害發(fā)生 3 周到三個(gè)月內，要做好臨時(shí)住宅等支援體制準備，然后便是準備福祉型避難場(chǎng)所的關(guān)閉并核算相關(guān)費用。災害發(fā)生三個(gè)月后，做好臨時(shí)住宅等設施的支援。日本福祉避難場(chǎng)所事項涵蓋了災前、災時(shí)和災后的各項措施準備，基本上實(shí)現了對災情的全面把控。 1995年阪神地震后，日本室內避難場(chǎng)所的建設日益受到重視，而學(xué)校作為避難場(chǎng)所的首選地，日本開(kāi)始提高校園建筑的標準，校園建筑一度成為日本最牢固的建筑。日本小學(xué)數量多，比較均勻地分布在城市的各個(gè)社區，校內有比較完善的城市生命線(xiàn)系統，距市民住宅近，有操場(chǎng)以及體育館，避難條件比較好。
（二）英國
英國很少指定應急避難場(chǎng)所，而是通過(guò)設定《民事緊急狀態(tài)法》建立完善的應急管理體系。英國對災害的處理強調災時(shí)的應急反應，政府要能在災害發(fā)生后第一時(shí)間指派避難場(chǎng)所，并對救援工作做出安排。英國政府設立“金銀銅”三級指揮，金層級主要負責制定任務(wù)和要達成的目標，通過(guò)遠程指揮下達任務(wù)；銀層級負責如何去完成這些任務(wù)，為下一層制定方法；銅層級則負責具體的實(shí)施，將任務(wù)進(jìn)一步細化。三級階層完成了對整個(gè)災害的處理工作，節約了大量社會(huì )資源，又能高效地完成抗災工作。英國多發(fā)生洪水、暴風(fēng)雨等氣象災害，這種應急管理體系應對這種中小型災害既迅捷又高效。 （三）美國 美國應急避難場(chǎng)所有三種：普通大眾避難場(chǎng)所、特需避難場(chǎng)所和臨時(shí)避難場(chǎng)所。第二種特需避難場(chǎng)所，強調在災時(shí)繼續為特殊患者提供醫療服務(wù)，為避免相關(guān)醫療服務(wù)對普通人會(huì )造成影響，所以在災害發(fā)生后需要將患者安置在一個(gè)特別的場(chǎng)所以便繼續進(jìn)行醫療服務(wù)。與福祉型避難場(chǎng)所不同，特需避難場(chǎng)所旨在提供醫療服務(wù)，服務(wù)的對象更加專(zhuān)一更加明確，可以說(shuō)是福祉型避難場(chǎng)所的細化。在美國，非政府組織在防災救災上發(fā)揮著(zhù)舉足輕重的作用，如紅十字會(huì )等機構。在非災時(shí)，地方政府負責管理避難場(chǎng)所；災害發(fā)生后政府立馬將管理避難場(chǎng)所的權利交付給紅十字會(huì )，無(wú)論是從管理上還是救援水平上，紅十字會(huì )等機構都不亞于政府，在災時(shí)為政府減輕了很大的負擔。 對我國避難場(chǎng)所建設的啟示
（一）特殊避難場(chǎng)所應以室內為主 我國現有的避難場(chǎng)所多為綠地公園等場(chǎng)地型避難場(chǎng)所，主要針對地震災害的發(fā)生。但是近些年，人為災害和除地震外的自然災害逐年增加，場(chǎng)地型避難場(chǎng)所已經(jīng)不能滿(mǎn)足避難者的避難需求，無(wú)法應對極端天氣帶來(lái)的持續影響。老年人避難能力弱，災害發(fā)生后趨向于就近避難，而中小學(xué)服務(wù)范圍為 500 米，步行 10~15分鐘便能到達，基本覆蓋了整個(gè)城市，而且中小學(xué)一般設有操場(chǎng)，可用作棚宿區。汶川地震后雖然我國學(xué)校的抗震設防標準有所提高，但總體水平低于日本，下一步應通過(guò)立法進(jìn)一步提高學(xué)校的抗震設防標準，將學(xué)校作為首要避難場(chǎng)所。
（二）特殊避難場(chǎng)所智慧化
隨著(zhù)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，避難場(chǎng)所智慧化也是新時(shí)代的新要求。特殊避難場(chǎng)所作為避難場(chǎng)所的一部分，可以?xún)?yōu)先推廣智慧化。智慧化第一要滿(mǎn)足使用人員的基本生活要求，第二要優(yōu)化原有管理模式，利用大數據分析與可視化基礎上的管理模式，將避難場(chǎng)所的各個(gè)領(lǐng)域用互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)應用聯(lián)系起來(lái)，建立綜合信息服務(wù)平臺，與其他避難場(chǎng)所建立良好對接。
據調查顯示，災害發(fā)生后約 68％的老年人會(huì )先選擇打電話(huà)求助。如果災時(shí)缺乏通信網(wǎng)絡(luò )的支持，便會(huì )加大避難與救援的難度，可能導致救援受阻，甚至救援不到位。建議政府開(kāi)辟災時(shí)專(zhuān)用通信網(wǎng)絡(luò )，區別于平時(shí)的通信網(wǎng)絡(luò )，在災前可以為開(kāi)設災情預報的居民發(fā)送災害提示信息，做好災情預警工作，為居民提供寶貴的避難時(shí)間；在災時(shí)能做到通訊的暢通無(wú)阻，增強避難者與救援機構、避難者與避難場(chǎng)所、避難場(chǎng)所與避難場(chǎng)所之間的聯(lián)系，有助于提高運營(yíng)管理水平，節約救援成本。
（三）增強非政府組織和民間組織的作用 目前我國避難場(chǎng)所的管理工作主要還是依靠政府，在災時(shí)難免會(huì )發(fā)生救援人員不足，管理與資源浪費等問(wèn)題。政府應引導民間組織及非政府組織發(fā)揮其作用。在災害發(fā)生后，社區作為第一受災地，民間組織可以第一時(shí)間在社區開(kāi)展救援，組織居民有秩序進(jìn)入避難場(chǎng)所并為群眾派送水和食物，安撫避難人員的情緒。在災時(shí)，這些民間組織可以吸納社會(huì )志愿者，指揮他們進(jìn)行一些有組織的工作。在非災時(shí)，可以進(jìn)行一些專(zhuān)業(yè)的救援培訓和醫療常識教育，還可以在社區宣傳防災知識，為居民講解災時(shí)注意事項，并進(jìn)行防災演習。 （四）制定弱勢群體避險指導方針 災害發(fā)生時(shí)準備信息發(fā)布避難勸告和避難指示尤為重要。災害發(fā)生時(shí)要做到信息共享，采用訪(fǎng)問(wèn)、志愿方式以及相關(guān)機構共享方式收集和共享需要幫助人的信息；收集信息后要為每一位需要支援的人制定避險支援規劃；在避難地點(diǎn)設置避難用的專(zhuān)用窗口，以及福利避難地點(diǎn)等；要做到多機構合作，提供持續福利服務(wù)。
近年來(lái)我國綜合防災規劃有了長(cháng)足的發(fā)展，但是我國防災規劃編制體系依然處于初步階段，現實(shí)中還存在著(zhù)不少問(wèn)題，居民對防災避難常識以及應急避難場(chǎng)所的關(guān)注還遠遠不夠。應急避難場(chǎng)所的建設不能僅限于場(chǎng)地型避難場(chǎng)所，建設與福祉型避難場(chǎng)所類(lèi)似的避難場(chǎng)所，如室內避難場(chǎng)所、特殊避難場(chǎng)所等，可以用于應對更多種類(lèi)的災害。應急避難場(chǎng)所作為災后保障居民生命安全的第一防線(xiàn)，其建設是一項重要且長(cháng)期的工作，希望將來(lái)不斷豐富和完善應急避難場(chǎng)所的功能，在災害來(lái)臨時(shí)，為公眾提供安全的保障。