作者：張新明    義陽(yáng)/編譯

未來(lái)幾年，PPP模式在拉丁美洲的地位將繼續上升，因為受公共融資能力的約束限制，該區域將越來(lái)越依賴(lài)私人投資為其基礎設施項目提供資金。但是拉丁美洲的PPP項目因其受到政策不確定性和疲弱經(jīng)濟環(huán)境的制約，也存在很大的風(fēng)險。本文通過(guò)分析巴西、智利等多個(gè)市場(chǎng)的PPP項目，對未來(lái)拉丁美洲的PPP市場(chǎng)發(fā)展做出初步判斷。

拉丁美洲自20世紀90年代以來(lái)就開(kāi)展了PPP項目，利用私營(yíng)部門(mén)的贊助，在包括電力、交通在內的多個(gè)行業(yè)開(kāi)發(fā)項目。巴西、智利等國在PPP發(fā)展方面有著(zhù)堅實(shí)的經(jīng)驗，為投資者提供了進(jìn)入競爭性招標系統的機會(huì )，也將持續注重私人投資推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。雖然阿根廷等國有PPP項目歷史，但由于目前的資本管制以及近期的經(jīng)濟和政策不確定性，將嚴重限制PPP項目的發(fā)展。

巴西市場(chǎng)

受總統博索納羅的商業(yè)友好政策和強有力的法律框架的支持，巴西的PPP項目有較好的發(fā)展前景。根據世界銀行的數據，巴西自1990年以來(lái)執行了994個(gè)PPP項目，累計投資4170億美元，目前有118個(gè)正在規劃或正在建設的項目，是拉丁美洲最活躍的PPP市場(chǎng)之一。大多數PPP項目都是在州一級實(shí)施，圣保羅和米納斯吉拉斯等許多州都有自己的PPP項目。此外，巴西在聯(lián)邦一級還有一個(gè)PPP管理委員會(huì )，進(jìn)一步進(jìn)行項目監督，幫助應對透明度風(fēng)險。

透明度和爭議解決是巴西在拉美PPP市場(chǎng)中相對于其他因素表現較弱的兩個(gè)領(lǐng)域，Lava Jato腐敗丑聞仍然揮之不去，并且并非所有PPP項目信息都通過(guò)投資伙伴關(guān)系計劃（IPP）公開(kāi)。此外，根據世界銀行的數據，巴西目前將爭端解決機制局限于地方法院、調解和國內仲裁，這意味著(zhù)外國投資者在沖突期間不能利用國際仲裁。

墨西哥市場(chǎng)

墨西哥為基礎設施投資提供了一個(gè)有吸引力的市場(chǎng)，盡管政治風(fēng)險已經(jīng)影響了一些現有的PPP項目，但在宣布了440億美元的國家基礎設施計劃后，該行業(yè)的勢頭正變得更為積極。與巴西一樣，墨西哥也是一個(gè)活躍的PPP市場(chǎng)，自1990年以來(lái)，進(jìn)行了336個(gè)項目，49個(gè)項目正在計劃或建設中，重點(diǎn)集中在交通基礎設施上。墨西哥同時(shí)加強了透明度措施，在網(wǎng)絡(luò )平臺上發(fā)布了詳細的項目信息。

然而，政治意愿是最近不確定的一個(gè)因素，不穩定的政策環(huán)境常常讓投資者喜憂(yōu)參半。新總統 自2018年12月上臺以來(lái)，新墨西哥政府取消了130億美元的新墨西哥國際機場(chǎng)項目，并暫停了油田拍賣(mài)。也有消息說(shuō)，墨西哥政府最近對私營(yíng)部門(mén)的態(tài)度又出現了轉變，最引人注目的是2019年11月公布的國家基礎設施計劃主要由私營(yíng)部門(mén)資助。該計劃的第一階段將涉及147個(gè)項目的439億美元投資，并提供明確的信號，墨西哥政府將繼續支持私人投資基礎設施項目，從而為私人基礎設施開(kāi)發(fā)商帶來(lái)大量的承包機會(huì )。

巴拿馬市場(chǎng)

巴拿馬最近頒布了PPP立法框架，將為投資者提供更有力的保障，從而鼓勵私人基礎設施投資。2019年9月，巴拿馬國民議會(huì )頒布了第93號法律，將結構性監管框架植入自籌資金和共同出資PPP的采購中。該法還設立了三個(gè)理事機構來(lái)管理PPP項目的監督和咨詢(xún)。新的立法，加上科爾蒂索總統對于提高反腐敗透明度的決心，將減輕政策和腐敗風(fēng)險，從而增強投資安全，增加巴拿馬在投資者眼中的吸引力，巴拿馬強大的融資能力也將進(jìn)一步支撐投資。巴拿馬在惠譽(yù)國際解決方案（Fitch Solutions）的項目風(fēng)險指數融資得分為63.5分。

秘魯市場(chǎng)

2015年，秘魯修訂了PPP立法框架，但項目一直受到拖延，主要原因是土地征用困難。2019年11月，秘魯頒布了一項緊急法令，強化了最后期限，并對未能達到要求的公共實(shí)體實(shí)施紀律處分，從而有助于消除繁文縟節。該法令還將基礎設施計劃（PNIC）內的52個(gè)項目列為優(yōu)先項目，宣布這些項目符合國家利益，從而推動(dòng)土地征用。秘魯擁有一個(gè)活躍的PPP市場(chǎng)，有70個(gè)正在規劃或正在建設的項目。簡(jiǎn)化進(jìn)程將對政府推動(dòng)一半以上國家投資項目（52個(gè)項目中的29個(gè)）的努力產(chǎn)生積極影響，有助于通過(guò)降低關(guān)鍵項目風(fēng)險繼續吸引私營(yíng)部門(mén)投資。

智利和哥倫比亞市場(chǎng)

智利和哥倫比亞將繼續吸引私營(yíng)部門(mén)參與基礎設施行業(yè)，特別是交通運輸行業(yè)。在智利，公路將是未來(lái)幾年投資的一個(gè)關(guān)鍵行業(yè)，其62.1億美元的公路計劃涵蓋了超過(guò)3100公里特許經(jīng)營(yíng)的招標和再招標。

盡管面對近幾個(gè)月國內動(dòng)亂和相關(guān)基礎設施的破壞，智利與同區域國家相比，財政靈活性更大，因此能夠更好地適應社會(huì )支出與基礎設施建設的增長(cháng)。此外，智利在惠譽(yù)國際項目風(fēng)險指數的融資部分的得分高于地區同行，表現出了一定的市場(chǎng)財務(wù)彈性。

因為投資者在一系列延誤后恢復信心，4G道路特許權計劃將推動(dòng)哥倫比亞交通基礎設施投資。2019年10月中國聯(lián)合體Transmitro中標價(jià)值40億美元的波哥大地鐵1號線(xiàn)項目將進(jìn)一步推動(dòng)運輸業(yè)的發(fā)展。哥倫比亞自1990年以來(lái)，已完成188個(gè)PPP項目，現有83個(gè)在規劃或在建的項目，主要屬于公路部門(mén)。

該國此前曾受到Odebrecht丑聞的影響，失去投資者對特許權經(jīng)營(yíng)的信心，從而導致融資不足。自2017年以來(lái)投資者情緒有所改善，但哥倫比亞的PPP監管能力仍有提升空間。因為目前沒(méi)有PPP機構或部門(mén)負責廣泛或具體的監管。交通項目集中在國家基礎設施機構內，規劃部和財政部的監督有限，需要更獨立的監督機構。

阿根廷市場(chǎng)

相對于市場(chǎng)規模而言，阿根廷在2019年是拉丁美洲第五大建筑業(yè)市場(chǎng)，但是由于政治和經(jīng)濟的不確定性，預計在短期內私人投資將受到抑制，限制新PPP項目的推進(jìn)。

盡管該國前總統馬克里領(lǐng)導的政府將PPP開(kāi)發(fā)作為政策重點(diǎn)，但市場(chǎng)風(fēng)險的上升限制了政府推進(jìn)項目的能力。2018年，6個(gè)道路PPP項目獲得了批準，但總體而言，由于該國融資困難，建設能力有限，導致這些項目基本上無(wú)法獲得融資。

洪都拉斯和危地馬拉市場(chǎng)

盡管洪都拉斯和危地馬拉這兩個(gè)市場(chǎng)的風(fēng)險都很高，但受益于完善的PPP框架和強有力的政府支持，這兩個(gè)國家將提供更多的PPP機會(huì )。

相對于該地區其他國家而言，洪都拉斯擁有較小的市場(chǎng)空間，但它熟悉PPP發(fā)展，根據美洲開(kāi)發(fā)銀行（IDB）的數據，2017年，相對于經(jīng)濟規模，PPP投資在該地區的投資總額占GDP的2%。洪都拉斯在2010年制定了PPP立法，同時(shí)成立了其PPP促進(jìn)和管理機構COALIANZA。2019年12月，洪都拉斯政府發(fā)布行政令，以新的PPP管理機構取代COALIANZA，過(guò)渡期為6個(gè)月，由伊斯蘭開(kāi)發(fā)銀行提供支持。洪都拉斯此前已采取措施，完善其在創(chuàng )建SISOCS方面的透明度措施。SISOCS是一個(gè)提供詳細的PPP項目和合同信息的在線(xiàn)平臺，通過(guò)減少腐敗的可能性來(lái)鼓勵私人投資。新的監管制度應有助于改善合同結構，以避免項目延誤。例如帕梅羅拉機場(chǎng)面臨的延誤，該機場(chǎng)原計劃于2019年竣工，但現在推遲到2021年下半年。洪都拉斯其他重要的PPP項目包括5.17億美元的波多科特斯集裝箱和一般貨運港口碼頭。

基于已建立的PPP框架、政府的支持以及市場(chǎng)對基礎設施的高需求，危地馬拉具有發(fā)展PPP的潛力。與洪都拉斯類(lèi)似，危地馬拉在2010年實(shí)施了PPP立法，市場(chǎng)上的項目由國家能源局監管。與洪都拉斯的情況一樣，危地馬拉國家政府一直致力于推動(dòng)PPP投資，多個(gè)項目將以PPP模式進(jìn)行招標。預計危地馬拉新政府在賈馬蒂總統任內將繼續提供這種支持。

作為PPP發(fā)展潛力的基礎，該市場(chǎng)在過(guò)去成功地吸引了大量私人參與基礎設施建設。自1990年以來(lái)，完成40個(gè)私人支持的項目，而洪都拉斯有36個(gè)項目。然而，危地馬拉的PPP發(fā)展仍然面臨重大障礙。最近幾年危地馬拉的PPP進(jìn)展相對較慢。在過(guò)去四年中，洪都拉斯在11個(gè)私人支持的PPP項目上實(shí)現了融資關(guān)閉，而危地馬拉僅在兩個(gè)項目上實(shí)現了融資關(guān)閉。值得注意的是，在2019年10月國會(huì )投票反對埃斯庫特拉-普爾托爾-奎塔爾路PPP項目的批準后，危地馬拉的政策不確定性進(jìn)一步擴大，可能出現PPP發(fā)展的倒退。

烏拉圭市場(chǎng)

烏拉圭在拉丁美洲較小的市場(chǎng)中脫穎而出，最近烏拉圭交通行業(yè)PPP投資的增長(cháng)明顯。烏拉圭在2011年頒布了PPP立法，但自2016年以來(lái)，主要項目才開(kāi)始推進(jìn)。特別是，通過(guò)該國PPP框架啟動(dòng)的項目一直受到融資延遲的困擾，進(jìn)而減緩了項目的發(fā)展。

不過(guò)，該國最近的PPP項目有所增加。自2016年以來(lái)，該國第一個(gè)公私合營(yíng)項目——蓬塔瑞爾監獄（Punta Rieles Prison）已完工，另有10個(gè)PPP項目完成招標，包括7個(gè)道路項目、3個(gè)校舍項目以及一個(gè)鐵路項目，即10億美元的鐵卡里爾中部鐵路項目。該項目規模龐大，尤其引人注目，是近年來(lái)拉丁美洲推出的最大PPP之一。

2019年5月，該項目的合同被授予GVC財團，而10月，GVC成功籌集了8.55億美元，為273公里長(cháng)的鐵路提供資金，證明了該項目全面發(fā)展的可能性。

拉丁美洲開(kāi)發(fā)銀行（CAF）于2016年和2018年分別發(fā)行面值為3.5億美元和5億美元金融信托債務(wù)基金，其提供的融資有助于烏拉圭的基礎設施項目融資。然而，為了進(jìn)一步吸引必要的私人投資來(lái)彌補基礎設施資金缺口，烏拉圭將需要改革其PPP框架，以減少行政繁文縟節，避免過(guò)程復雜化。

小結

持續的政治和經(jīng)濟波動(dòng)將繼續對拉美地區PPP的發(fā)展構成重大障礙，信貸可獲得性仍將疲弱，削弱投資。特別是為應對國外資本不斷增加而制定的資本管制措施，以及有關(guān)國家償還外債能力的問(wèn)題，將對投資者信心造成壓力，進(jìn)一步阻礙外國公司參與基礎設施建設。在這種情況下，現有PPP項目的建設活動(dòng)及時(shí)推進(jìn)也不樂(lè )觀(guān)。與此同時(shí)，拉美地區很多國家也仍在努力提高PPP市場(chǎng)的潛力和政治法律保障。因此，對拉美地區的PPP項目需要進(jìn)行更審慎的評估和判斷，以保障企業(yè)的利益和經(jīng)營(yíng)安全。

（中國對外承包工程商會(huì )信息中心供稿）