日前，國務(wù)院應急專(zhuān)家組成員、中國應急管理學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)劉鐵民接受本報記者采訪(fǎng)，暢談對應急管理體制改革一年來(lái)變化的看法。

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基本完成機構組建工作

“在黨中央、國務(wù)院的英明領(lǐng)導下，應急管理事業(yè)這一年取得的成績(jì)是非常突出的。”劉鐵民認為，主要體現在三方面。

首先，初步建立了應急管理體制。目前，全國地市一級已基本完成了應急管理部門(mén)組建工作。劉鐵民對比了我國安全生產(chǎn)監管變革歷程說(shuō)，“當年，從中央到地市級安監部門(mén)的普遍建立，用了五六年的時(shí)間?？梢钥闯?，應急管理部門(mén)的組建工作是相當高效的”。

其次，組建了一支國家綜合性消防救援隊伍。原公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，組建了國家綜合性消防救援隊伍。他們成為各種事故災害救援的主要力量，有效應對了山東壽光洪災、川藏邊境堰塞湖災害、超強臺風(fēng)“山竹”等重大突發(fā)事件。“從這次江蘇響水‘3·21’特別重大爆炸事故的救援工作來(lái)看，應急管理部在應急救援方面發(fā)揮了重要作用，從現場(chǎng)處置到輿論引導，都十分平穩有序。”劉鐵民說(shuō)。

再其次，地方各級政府乃至全社會(huì )都提升了應對事故災害的能力，尤其是應對巨災的風(fēng)險意識明顯增強。“在過(guò)去，很多人都不知道應急管理是什么。隨著(zhù)應急管理部及各級應急管理機構的設立，各項工作有條不紊開(kāi)展，各方不斷深化對應急管理工作的認識。”劉鐵民認為，這一年來(lái)，在幾次重大災難的應對方面，各方對應急管理部門(mén)的工作是高度認可的。

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磨合仍是當前最緊要任務(wù)

“既要談成績(jì)，也要談問(wèn)題和挑戰。”劉鐵民說(shuō)，作為一個(gè)新組建的部門(mén)，應急管理部門(mén)當前面臨的最緊要任務(wù)就是磨合。

劉鐵民介紹了美國聯(lián)邦應急管理署（FEMA）的運作理念和模式。FEMA成立于1979年，這40年間，經(jīng)歷了幾次比較重要的改革?？ㄌ卣畷r(shí)期，FEMA的目標是應對全災種救援，并以預防、準備、響應、恢復這一流程來(lái)設置應急機構。FEMA的主要任務(wù)是動(dòng)員國家力量，在災難事件發(fā)生之前做好準備。“這個(gè)模式得到了全世界大多數國家的認可。”劉鐵民說(shuō)。

“9·11”事件發(fā)生后，美國對應急管理機構進(jìn)行了一次大調整。劉鐵民認為，回過(guò)頭來(lái)看，這次調整有三處失誤。一是FEMA的運作流程不再是“全災種”，原有功能被拆解，由各個(gè)具體的業(yè)務(wù)部門(mén)承接。二是FEMA不再對總統負責。三是應急響應強調以反恐為中心。

“這樣做，一是肢解了原來(lái)聯(lián)系很緊密的工作系統；二是由于FEMA不再對總統負責，當出現災害的時(shí)候，無(wú)法及時(shí)有效地協(xié)調其他部門(mén)；三是過(guò)分強調反恐工作，但對大多數國家來(lái)說(shuō)，經(jīng)常性的威脅是自然災害，而不是恐怖襲擊。”劉鐵民說(shuō)，此次改革的理念，因為“卡特里娜”颶風(fēng)的到來(lái)，而被徹底否定?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)造成了1800多人死亡和超過(guò)1000億美元的經(jīng)濟損失，是美國歷史上最為嚴重的一次自然災害。

美國政府痛定思痛，對FEMA進(jìn)行了又一次改革，而這次改革基本恢復了卡特政府時(shí)期FEMA的運行理念和模式。

“美國應急管理部門(mén)的變革發(fā)展歷程，可以為我國的應急管理事業(yè)發(fā)展提供很多借鑒。”劉鐵民說(shuō)，客觀(guān)來(lái)說(shuō)，我國應急管理部這一年來(lái)所取得的成績(jì)要比FEMA十年所取得的成績(jì)大得多。“但是，設立一個(gè)新的機構，建立一個(gè)新的體制機制，在當前及今后相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期內，最大的挑戰還是磨合。”

在他看來(lái)，我國的應急管理體制至少還需要三年，才能度過(guò)這個(gè)磨合期，走向成熟。

“今后幾年間，我們的主要任務(wù)還是磨合。不要急于求成，不要心浮氣躁，而要非常冷靜地看待這個(gè)過(guò)程。”劉鐵民說(shuō)。

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既要統一指揮又要明確分工

我國將突發(fā)事件分為四類(lèi)，即自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會(huì )安全事件。在劉鐵民看來(lái)，應急管理工作要想開(kāi)展好，必須充分協(xié)調各方力量，特別要調動(dòng)其他部門(mén)參與進(jìn)來(lái)，然而這個(gè)協(xié)調工作光靠應急管理部門(mén)是很難完成的。

他建議，把安全生產(chǎn)委員會(huì )改為應急管理與安全生產(chǎn)委員會(huì )。“這些年的實(shí)踐已經(jīng)證明，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，各個(gè)層級的安委會(huì )起到了協(xié)調、溝通的作用，效果十分不錯，它是符合中國實(shí)情、行之有效、能解決問(wèn)題的一個(gè)議事平臺。”劉鐵民表示，“如果設立應急管理與安全生產(chǎn)委員會(huì )，應急管理事項的議事職能也將由這個(gè)平臺承接下來(lái)，因此需要擴大參與范圍，比如在中央層面，可以將武警隊部、外交部等納入其中。”

任何國家機構的運行都需要法律支撐。劉鐵民認為，要在以上工作基礎上，在《突發(fā)事件應對法》的框架下，制定一個(gè)條例，明確應急管理與安全生產(chǎn)委員會(huì )的職能，規范其日常運行模式。

“這個(gè)委員會(huì )成立之后，今后應急管理和安全生產(chǎn)的頂層設計和重大決策就可以通過(guò)這個(gè)委員會(huì )討論實(shí)施。”劉鐵民說(shuō)，這樣不僅提升了協(xié)調能力，也能確保相關(guān)決策得到有力貫徹執行。

劉鐵民認為，除了對外協(xié)調其他部門(mén)之外，在對內磨合的過(guò)程中，也要注意明確分工、區別對待。“在發(fā)達國家，將安全監管和自然災害防治職責集中于一個(gè)部門(mén)的做法并不多。這是由于生產(chǎn)安全事故和自然災害有著(zhù)很大的區別，不能用同一個(gè)理念、模式和辦法應對，因為沒(méi)有區別就沒(méi)有管理。”劉鐵民說(shuō)。

當前，應急管理機構組建已經(jīng)推進(jìn)到縣級層面。在劉鐵民看來(lái)，市縣兩級在組建應急管理部門(mén)的過(guò)程中，要注重因地制宜，守住安全生產(chǎn)的基本盤(pán)基本面。

“各地有必要根據本地實(shí)際情況，建立相應的工作機制，針對問(wèn)題、需要在某些方面進(jìn)行強化，不能搞一刀切。”劉鐵民表示，在各地推進(jìn)機構改革的過(guò)程中，尤其要抓好安全生產(chǎn)事故的預防，加強監督執法，保持安全生產(chǎn)運行機制的完整性，時(shí)刻不能松懈。

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應急準備決定救援成敗

今年是應急管理的建設年，劉鐵民認為，下一步，各地應急管理部門(mén)要狠抓學(xué)習和培訓，組織大規模的輪訓，學(xué)習有關(guān)應急管理、安全生產(chǎn)、防災減災救災的法律法規。

他表示，在學(xué)習和培訓的過(guò)程中，一定要針對地方實(shí)際。“我接觸過(guò)不少基層的領(lǐng)導，他們最大的問(wèn)題就是腦子中有太多似是而非的東西，比如風(fēng)險治理、安全生產(chǎn)標準化建設等。說(shuō)起來(lái)好像都明白，但是一到具體操作環(huán)節，就不知道如何落實(shí)和開(kāi)展。”劉鐵民說(shuō)。

在他看來(lái)，要想做好應急管理、安全生產(chǎn)、防災減災救災工作，不能光憑忠于職守、不怕?tīng)奚木?，還要提升領(lǐng)導干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。在現有人力資源管理框架下，尤其要針對執法隊伍，在招聘錄取、培訓教育、考核管理等方面從嚴把關(guān)，既要關(guān)注其理論素養，也要看重其從業(yè)背景，不能什么人都能進(jìn)。

除了加強自身能力建設之外，劉鐵民還認為，應該逐漸轉變觀(guān)念和工作重心。“應急管理最主要的工作是在事故發(fā)生前，針對可預期的風(fēng)險做好應急準備。”劉鐵民認為，傳統的應急管理是被動(dòng)的，一般是出了事才啟動(dòng)響應。事實(shí)上，應急準備應是主動(dòng)的，要先判斷針對的對象、面臨的風(fēng)險，有什么樣的風(fēng)險就要做好什么樣的準備，最終形成與實(shí)際風(fēng)險相匹配的應急能力。

在他看來(lái)，應急準備主要包括建立應急處置機構、編制修訂應急預案、開(kāi)展培訓和演練、配置應急裝備等。

“當前，制約我們應急管理工作的一個(gè)癥結是，不少地方黨政領(lǐng)導干部有一個(gè)錯誤認識，認為在事故災難前，投入太多人力物力財力不劃算。這說(shuō)明我們對于事故災難的反省還不夠，對于自己工作中存在的薄弱環(huán)節的認識還不夠。”劉鐵民表示近些年，我國在應急準備方面，無(wú)論是理念還是實(shí)踐，都取得了不少進(jìn)步，比如新頒布的《生產(chǎn)安全事故應急條例》就針對應急準備設置專(zhuān)章進(jìn)行規范，但這還遠遠不夠。

“應急準備工作的成效，決定著(zhù)突發(fā)事件應急救援的成敗和最終的傷亡情況。”劉鐵民說(shuō)。