目錄

一、引言

二、辯護的幾個(gè)要點(diǎn)--從張某玩忽職守案說(shuō)起

三、安監人員”法定職責“的刑法界定

（一）依“法律法規”而非技術(shù)性規范

（二）是“綜合監管”而非屬地監管、行業(yè)監管

（三）是“監督執行”而非直接執行

四、“事故調查報告”特點(diǎn)

（一）高度的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性

（二）不可選擇及不可變更性

（三）臨時(shí)性和不可訴性

五、“事故調查報告”在刑事訴訟中的使用--即行政認定與刑事認定的關(guān)系

（一）是“依據”而非證據

（二）具體責任的轉化定性

（三）不一致時(shí)的解決路徑

六、結語(yǔ)

摘要

在對安監人員的刑事追責中，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所涉及法律法規、部門(mén)規章、技術(shù)規范等規定浩如煙海，刑事訴訟中如何界定安監人員入刑的“法定職責”是關(guān)鍵。另，鑒于其獨有的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、不可替代性，事故調查報告起到直接定性的重要作用。但事故調查報告也存在著(zhù)不可復議、無(wú)法選擇的特點(diǎn)，使當事人缺少相關(guān)司法救濟途徑。本文作者通過(guò)經(jīng)辦案例，旨在初步探討刑事辯護律師在此類(lèi)職務(wù)犯罪中如何從刑法視角切入，靈活地使用事故調查報告及法條規范，達到良好的辯護效果。

一、引言

近年來(lái)，隨著(zhù)國家經(jīng)濟總量的不斷擴大，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規模、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和從業(yè)人員數量也隨之增加，雖然安全生產(chǎn)工作取得了明顯成效，安全生產(chǎn)已呈現出總體比較穩定、趨于好轉的局面，生產(chǎn)安全事故整體雖然呈逐年下降的趨勢，但各類(lèi)事故的總量仍然較多，重特大事故仍時(shí)有發(fā)生給社會(huì )造成巨大的損失。據統計，2019年各類(lèi)生產(chǎn)安全事故共死亡29519人，僅江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故一案就造成了直接經(jīng)濟損失198635.07萬(wàn)元。

安全事故的發(fā)生必然引發(fā)對事故相關(guān)的責任人員追責。由于相關(guān)法律制度保護的社會(huì )關(guān)系較為復雜，違法行為導致的后果也具有多重危害性，因此組合了民事責任、行政責任、刑事責任多種法律的綜合性追責。

民事追責：是由行為人違反安全生產(chǎn)相關(guān)的約定或者因其產(chǎn)生的侵權行為引起的。違約類(lèi)的追責主要有兩大類(lèi)：一是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位與承包單位、承租單位之間訂立的保障彼此安全的安全生產(chǎn)管理協(xié)議或設立相關(guān)條款的承包合同、租賃合同；二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位與從業(yè)人員簽訂的保障從業(yè)人員勞動(dòng)安全、防止職業(yè)危害事項以及依法為從業(yè)人員辦理工傷社會(huì )保險事項的合同。侵權類(lèi)的追責主要有三大類(lèi)：一是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生安全生產(chǎn)事故造成他人財產(chǎn)損失、人員傷亡的行為；二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位侵害相關(guān)人員生命健康權,使其出現工傷包括職業(yè)病的行為，三是安全生產(chǎn)行政單位不法行政給他人的財產(chǎn)、人身等權益造成損害或損害危險的行為。

行政責任：是安全生產(chǎn)中規定最多、最具體的責任類(lèi)型,是政府實(shí)現安全生產(chǎn)領(lǐng)域監督管理職能，保證安全生產(chǎn)工作順利進(jìn)行最有效、最直接的手段。目前，安全生產(chǎn)事故刑偵追責的主要規范性文件依據可以分為兩部分：一是廣義的法律，其包括《公務(wù)員法》、《行政監察法》、《刑法》、《安全生產(chǎn)法》法律以及一系列行政法規和規章，如《煤礦安全監察條例》、《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規定》、《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀行為政紀處分暫行規定》、《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》、《煤礦生產(chǎn)安全事故報告和調查處理規定》、《安全生產(chǎn)監憐監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》等；另一部分是以《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》為代表的黨內規章。這些規范性文件對安全生產(chǎn)監管領(lǐng)域的人員的追責條件和追責處理作了不同程度的規定，成為生產(chǎn)安全監管行政追責制度的法律基礎。

刑事追責：在對生產(chǎn)安全事故中刑事責任追究方面，受到刑事責任追究的對象主要包括事故企業(yè)和相關(guān)中介機構人員以及涉嫌職務(wù)犯罪人員。與安監部門(mén)相關(guān)的罪名通常為瀆職犯罪，即刑法第397條規定的濫用職權罪及玩忽職守罪。2008至2013年，全國檢察機關(guān)反瀆職侵權部門(mén)共查辦各類(lèi)事故所涉瀆職犯罪案件共計4085件，涉案人數為5484人。2013年至2017年,檢察機關(guān)同步介入天津港特別重大火災爆炸事故等安全生產(chǎn)事故調查,起訴重大責任事故、危險物品肇事等犯罪1.4萬(wàn)人,查處事故背后失職瀆職等職務(wù)犯罪4368人,較前五年分別上升10.4%和80.1%。

實(shí)踐中，在安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，在刑事追責方面存在諸多問(wèn)題。第一，司法機關(guān)在判斷玩忽職守罪因果關(guān)系時(shí)，存在主觀(guān)臆斷明顯、不當擴大認定范圍以及混淆政治責任和法律責任等問(wèn)題。第二，，追責對象也存在爭議。有觀(guān)點(diǎn)認為監督管理上的過(guò)失并非導致結果的直接原因，將其定罪會(huì )造成刑法打擊面的寬泛化；另一種觀(guān)點(diǎn)認為，監督主體與直接責任人對危害結果的發(fā)生有共同避免的義務(wù)，不當行使監督職責應承擔刑事責任。兩種觀(guān)點(diǎn)均不無(wú)道理，實(shí)踐中。司法機關(guān)的裁決觀(guān)點(diǎn)也不盡一致。

通過(guò)分析可以看到，在刑事追責方面無(wú)論是理論層面上、還是實(shí)務(wù)過(guò)程中都存在爭議之處，實(shí)踐中可能會(huì )出現行政認定與刑事認定不一致（實(shí)踐中往往后者大于前者），或者刑事追責罪責刑不一致的后果，本文擬以筆者辦理的典型案件為例，剖析安全生產(chǎn)事故中安監部門(mén)瀆職犯罪辯護要點(diǎn)。

二、辯護的幾個(gè)要點(diǎn)——從張某玩忽職守案談起

2015年1月31日北部省份某邊疆地區某縣某人造板企業(yè)發(fā)生燃爆事故造成6人死亡、3人受傷、財產(chǎn)損失7242437元。張某，系該縣安監監督管理局副局長(cháng)。在本事故的事故調查報告“事故責任認定及處理建議”中將上訴人張某列為第15位，具體表述為“指導、協(xié)調、監督行業(yè)管理部門(mén)、專(zhuān)業(yè)監管部門(mén)對于粉塵爆炸危險企業(yè)監督檢查力度不夠，負有領(lǐng)導責任，建議給予行政警告處理”，本案上張某被指控擅自修改上級文件，且沒(méi)有將文件直接下發(fā)到企業(yè)，對本次重大事故負有監管不力之責，構成玩忽職守罪，被一審法院一審判處有期徒刑三年、緩刑三年。被告人不服上訴，委托筆者作為其二審辯護人。

經(jīng)過(guò)筆者分析，本案中，重點(diǎn)法律問(wèn)題為上訴人所承擔的法定職責和日常工作規范的性質(zhì)界定、所任職的安監部門(mén)的綜合監管與行業(yè)、屬地監管的職責劃分、事故調查報告并未要求追究張某刑事責任但檢察機關(guān)直接指控是否合法，筆者二審作不宜構成犯罪的無(wú)罪辯護。

二審采開(kāi)庭審理，本案二審法院非常重視，中級法院副院長(cháng)親自主審，與本院刑庭庭長(cháng)共同組成合議庭，認真細致地聽(tīng)取了辯護律師的辯護意見(jiàn)，筆者從刑法視角分別闡述以上幾個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。對事故調查報告的特點(diǎn)、在刑事訴訟中的應用向法庭提供了充分客觀(guān)的理論依據和法條規定。二審合議庭對于安全生產(chǎn)領(lǐng)域中的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，以刑法視角進(jìn)行了歸納、梳理，最終做出裁判：對上訴人免予刑事處罰。

（筆者為全國首屆注冊安全工程師，多年專(zhuān)注安全生產(chǎn)事故的民行法律糾紛、企業(yè)法定代表人及安監人員的刑事辯護，在全國范圍內辦理數起此類(lèi)案件）

三、安監人員“法定職責”的刑法界定

（一）是“法律法規”而非技術(shù)性規范性

2011年「20」號《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見(jiàn)》第7條規定“認定相關(guān)人員是否違反有關(guān)安全管理規定，應當根據相關(guān)法律、行政法規，參照地方性法規、規章及國家標準、行業(yè)標準，必要時(shí)可參考公認的慣例和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位制定的安全生產(chǎn)規章制度、操作規程?！绷硗?，對于安監部門(mén)的法定職責的具體細化，主要規定于國家安監總局第24號令《安全生產(chǎn)監督監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》中第八條，即通過(guò)有關(guān)安全生產(chǎn)審批、建立安全生產(chǎn)責任制度、對相關(guān)人員進(jìn)行教育培訓等19項。此條款列舉式地明確了安監工作職責，即只要進(jìn)行了19項內容的工作，安監部門(mén)即履行了法律規定的監管職責，做到了“盡職免責”。

本案中，一審認定上訴人的過(guò)失為“發(fā)文不到位”和“未組織專(zhuān)家排查”辯護人提出：一、安監人員的法定職責主要為年度執法計劃的相關(guān)內容，并不能將“機械地發(fā)文到企業(yè)”視為法定職責，具體到本案，“發(fā)文到企業(yè)”不符合安監局行文規范，亦從無(wú)先例。二、為防范安全生產(chǎn)事故，國家相關(guān)管理部門(mén)會(huì )制定部門(mén)規范性文件，指導地地方安監部門(mén)的工作，關(guān)于本案中所涉2014年國家安監總局辦公廳所發(fā)布的73號《依靠專(zhuān)家查隱患促整改工作制度》。該文是由安監總局辦公廳發(fā)文，屬一般規范性文件而非法律、行政法規，也不是部門(mén)規章，所以該規定是相關(guān)內部工作制度，不能視為安監人員的法定職責。該觀(guān)點(diǎn)在二審中得到合議庭認可。司法實(shí)踐中對于此類(lèi)文件法律等級的確認是刑事辯護中的重要抓手。

（二）是“綜合監管”而非行業(yè)監管、屬地監管

根據《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九條規定：“國務(wù)院安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)依照本法，對本行政區域內安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理;縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理。安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)和對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監督管理的部門(mén)，統稱(chēng)負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)?！痹摲梢幎ㄕf(shuō)明：第一，安全監管部門(mén)(安監局、安監所)依法實(shí)施綜合監督管理；第二，通過(guò)明確“行業(yè)和領(lǐng)域”主要是體現要強化各級政府相關(guān)部門(mén)的安全監管職責，落實(shí)安全生產(chǎn)負責制，落實(shí)行業(yè)主管部門(mén)直接監管、安全監管部門(mén)綜合監管、地方政府屬地監管的管理體制。

由此可見(jiàn)，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域中，多個(gè)行政部門(mén)負有監管職責，其中，安監部門(mén)的職責為對綜合監管，安監部門(mén)綜合監管性質(zhì)上是監督、協(xié)調職能；行業(yè)主管部門(mén)的直接監管性質(zhì)上是行業(yè)監管，落實(shí)各項行業(yè)標準、確保安全生產(chǎn)的主要依托?！罢l(shuí)審批發(fā)證，誰(shuí)負責監管”這是一個(gè)基本的原則理念。也是確定涉案企業(yè)“娘家”、確定主要監管責任的重要依據。上述三者有著(zhù)明顯的區別，綜合監管在職能上弱于行業(yè)、屬地、專(zhuān)項監管。

本案中，事故調查報告將涉案企業(yè)行業(yè)專(zhuān)管部門(mén)經(jīng)信委、屬地監管單位鎮政府責任排序列為第12、13位，在安監部門(mén)之前，是符合綜合監管屬性和國家對于企業(yè)幾種安全生產(chǎn)監管職責定位的。

（三）是監督執行而非替代執行

2009年修訂的《安全生產(chǎn)法》第59、60、61、62條規定了安監人員的法定職責，概括為檢查、審查、驗收、行政處罰權，上述權利不包括可以代替企業(yè)排查事故隱患?！栋踩a(chǎn)法》第38條明確規定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時(shí)發(fā)現并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應當如實(shí)記錄，并向從業(yè)人員通報?？h級以上地方各級人民政府負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)應當建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位消除重大事故隱患?！?/p>

上述條款明確：第一，生產(chǎn)場(chǎng)所中事故隱患的排除的直接責任主體是生產(chǎn)單位，；第二，在事故隱患排查環(huán)節上，安監部門(mén)的職責是督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行隱患排查。企業(yè)永遠是安全生產(chǎn)的“第一責任人”，這是一條基本通識原則。另外，很多隱患都處于一種動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程中，大量安全生產(chǎn)隱患相當隱蔽，只有企業(yè)在具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、開(kāi)機運行過(guò)程中才能夠發(fā)現。生產(chǎn)單位最終沒(méi)有排查出隱患，并不能直接說(shuō)明安監部門(mén)負有監管不力之責。如同衛生行政監管部門(mén)檢查醫院關(guān)于衛生制度的落實(shí)、但不能通過(guò)檢查即完全排除醫療事故的發(fā)生，具體情況還要個(gè)案個(gè)議。

四、事故調查報告的幾個(gè)主要特點(diǎn)

（一）高度的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性

國務(wù)院2007年6月1號施行的493號令《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》第二十二條“事故調查組的組成應當遵循精簡(jiǎn)、效能的原則。根據事故的具體情況，事故調查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)、負有安全生產(chǎn)監督管理職責的有關(guān)部門(mén)、監察機關(guān)、公安機關(guān)以及工會(huì )派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加”；第三十二條“有關(guān)機關(guān)應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進(jìn)行處分。事故發(fā)生單位應當按照負責事故調查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進(jìn)行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任”。

依據該規定，事故報告具有極高的法律效力和強制約束力，有關(guān)機關(guān)（包括行政機關(guān)和司法機關(guān)）應按事故責任人員的責任，依法追究刑事責任。假如事故報告批復中沒(méi)有要求追究安監部門(mén)工作人員的責任，檢察機關(guān)不應拋開(kāi)事故調查報告，“另起爐灶”追究相關(guān)人員刑事責任。

（二）不可選擇及不可更改性

盡管2011年「20」號《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見(jiàn)》將事故調查報告確定為“依據”的法律地位，但在刑事訴訟法中，法庭調查的事故調查報告仍然要在舉證環(huán)節展示，筆者認為如果依據《刑事訴訟法》第50條的證據八項種類(lèi)劃分，事故調查報告應歸類(lèi)為第六項“鑒定意見(jiàn)”類(lèi)，如果是鑒定意見(jiàn)，當事人就應享有選擇權、申請回避權、再次次鑒定權。

但在實(shí)踐中，由于事故的突發(fā)性，事故調查組由“有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)、負有安全生產(chǎn)監督管理職責的有關(guān)部門(mén)、監察機關(guān)、公安機關(guān)以及工會(huì )派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加”，當事人在被追究刑事責任時(shí)，對事故調查報告專(zhuān)家組的成員不具備選擇權、申請回避權，對于專(zhuān)家組機構及其成員都無(wú)選擇權。

（三）臨時(shí)性和不可訴性

《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》第二十二條“事故調查組的組成應當遵循精簡(jiǎn)、效能的原則。根據事故的具體情況，事故調查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)、負有安全生產(chǎn)監督管理職責的有關(guān)部門(mén)、監察機關(guān)、公安機關(guān)以及工會(huì )派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加”；所以，事故調查組非獨立法人組織、屬臨時(shí)機構。

另，第三十二條“有關(guān)機關(guān)應當按照人民政府的批復對本單位負有事故責任的人員進(jìn)行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任”。所以，事故調查組不能以個(gè)人的名義發(fā)文，只能由同級政府批復后向社會(huì )公布，尤其需要注意的是，專(zhuān)家在報告中可以不予署名。所以當事人如果對事故調查報告內容不服，不能對事故調查報告本身向事故調查組或專(zhuān)家個(gè)人提起訴訟予以變更而尋求司法救濟。這個(gè)安全生產(chǎn)刑事訴訟中的司法困境，只能由人民法院在刑事訴訟中從刑法視角依據是否具可阻斷性“因果關(guān)系”原則予以解決。（實(shí)踐中，起訴同級政府變更事故定性?xún)热莸陌讣珖攘葞桌?，筆者擬通過(guò)代理的案件另行撰文闡述）

五、“事故調查報告”在刑事訴訟中的使用--即行政認定與刑事認定的關(guān)系

如上所述，事故調查報告是指事故發(fā)生后，由政府組織進(jìn)行的事后責任調查。主要內容包括事故原因和性質(zhì)、處理建議、防范建議和措施等。事故調查組是一個(gè)臨時(shí)性機構，非獨立法人，無(wú)發(fā)文權限，其結論要經(jīng)相應政府批復向社會(huì )公布。事故調查報告直接影響到涉案當事人刑事責任、民事賠償、行政責任、黨紀問(wèn)責的承擔。

（一）是依據而非證據，不需要“三性”審查

法發(fā)〔2011〕20號《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見(jiàn)》第六條“審理危害生產(chǎn)安全刑事案件，政府或相關(guān)職能部門(mén)依法對事故原因、損失大小、責任劃分作出的調查認定，經(jīng)庭審質(zhì)證后，結合其他證據，可作為責任認定的依據”。

該《意見(jiàn)》規定，涉及國家機關(guān)工作人員瀆職犯罪，應按事故原因（包括直接原因和間接原因）、事故原因在引發(fā)事故中所具作用的大小、事故原因與被告人職責認定關(guān)聯(lián)程度、被告人主觀(guān)過(guò)錯大小等因素追究相關(guān)責任人員的責任。事故調查報告一經(jīng)批復，即應作為審理依據。顯然，依據不同于證據，證據在審查真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性后可以選擇性地決定使用，但依據則應該是責任認定的直接依據，無(wú)需“三性”審查。

本案中，關(guān)于事故調查報告“事故責任認定及處理建議”中將上訴人列為第15位，具體為“指導、協(xié)調、監督行業(yè)管理部門(mén)、專(zhuān)業(yè)監管部門(mén)對于粉塵爆炸危險企業(yè)監督檢查力度不夠，負有領(lǐng)導責任，建議給與行政警告處理”，并未要求追究其刑事責任。辯護人認為公訴機關(guān)的指控超出了事故調查報告的刑事追責范圍，無(wú)專(zhuān)業(yè)依據。

（二）事故調查報告中具體責任的轉化使用

2011年「20」號《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見(jiàn)》第8條規定“多個(gè)原因行為導致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的，在區分直接原因與間接原因的同時(shí)，應當根據原因行為在引發(fā)事故中所具作用的大小，分清主要原因與次要原因，確認主要責任和次要責任，合理確定罪責?！?/p>

一般情況下，對生產(chǎn)、作業(yè)負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實(shí)際控制人、投資人，違反有關(guān)安全生產(chǎn)管理規定，對重大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生起決定性、關(guān)鍵性作用的，應當承擔主要責任。

在事故調查報告中的安全生產(chǎn)語(yǔ)系中，“直接原因”是指人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)?！伴g接原因”是指教育培訓、組織規程缺陷和技術(shù)方面缺陷。顯然和刑事訴訟語(yǔ)系中的“主要責任、次要責任”明顯不同。所以要在刑事訴訟中，要通過(guò)刑事訴訟“因果關(guān)系”理論原則來(lái)確定責任大小，正確確定責任。具體到張案，上訴人在間接原因中也是位居行業(yè)、地域主管部門(mén)等多個(gè)部門(mén)之后，顯然不能認定為主要作用。

（三）刑事認定與行政認定不一致時(shí)應協(xié)調、溝通處理

高檢會(huì )【2008】5號《最高人民法院等部門(mén)關(guān)于嚴格依法及時(shí)辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件的通知》第六條“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、監察機關(guān)、安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)、煤礦安全監察機構，對生產(chǎn)安全責任事故刑事案件的事實(shí)、性質(zhì)認定、證據采信、法律適用以及責任追究有意見(jiàn)分歧的，應當加強協(xié)調溝通。協(xié)調后意見(jiàn)仍然不一致的，各自向上級機關(guān)(部門(mén))報告，由上級機關(guān)(部門(mén))協(xié)調解決。

公安機關(guān)、人民檢察院對危害生產(chǎn)安全刑事案件的犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕等強制措施的，人民法院作出判決的，應當及時(shí)通報事故調查組或者相關(guān)職能部門(mén)。在案件辦理過(guò)程中，由于事實(shí)、證據或者案件性質(zhì)發(fā)生變化，需要改變原處理決定的，也應當及時(shí)通報事故調查組或者相關(guān)職能部門(mén)?！?/p>

事故調查報告是事發(fā)后政府組織各方面專(zhuān)家、各機構各部門(mén)做出，事故調查后專(zhuān)家組即行解散，在分歧處理上，高檢會(huì )【2008】5號文體現了尊重專(zhuān)家意見(jiàn)、尊重行業(yè)特點(diǎn)、尊重專(zhuān)業(yè)結論的原則，應作為司法機關(guān)的審理依據，司法機關(guān)應充分重視安監局的部門(mén)規范及調查組的結論意見(jiàn)，與職能部門(mén)充分溝通最終定性。但此條款現實(shí)中無(wú)法體現在具體刑事訴訟程序中。

六、結語(yǔ)

在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，涉及的行政部門(mén)眾多，相關(guān)的法律法規及規范性文件錯綜復雜，這些法律文件既規定了安監部門(mén)的法定職責也規定了義務(wù)。因此，為防范安全生產(chǎn)事故中刑事責任風(fēng)險，生產(chǎn)安全監管部門(mén)必須在法律法規確定的權限范圍內，開(kāi)展監管活動(dòng)，在具體工作中做到不越位、不缺位、不錯位。在刑事訴訟中，對于如何以刑事視角對待行政認定，在形式上符合訴訟程序規定，在實(shí)體上做到不枉不縱、罪責相應，是刑事訴訟中值得探討的重要領(lǐng)域。刑事辯護律師也應準確把握安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律法規及事故調查報告的特點(diǎn)，使當事人免受不當的刑事追究，以保護當事人的合法權益。

案涉部分法律法規、規范性文件及證明對象說(shuō)明

一、《安全生產(chǎn)法》第八十四條（生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，經(jīng)調查確定為責任事故的，除了應當查明事故單位的責任并依法予以追究外，還應當查明對安全生產(chǎn)的有關(guān)事項負有審查批準和監督職責的行政部門(mén)的責任，對有失職、瀆職行為的，依照本法第八十七條的規定追究法律責任。）

說(shuō)明：只要負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)及其工作人員按照法律法規規定的職責，認真履行了義務(wù)，盡職盡責做了工作，就不能簡(jiǎn)單地以結果論“罪”（出自安全生產(chǎn)法釋義）。

《安全生產(chǎn)法》第八十七條（負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依照刑法有關(guān)規定追究刑事責任：

（一）對不符合法定安全生產(chǎn)條件的涉及安全生產(chǎn)的事項予以批準或者驗收通過(guò)的

（二）發(fā)現未依法取得批準、驗收的單位擅自從事有關(guān)活動(dòng)或者接到舉報后不予取締或者不依法予以處理的

（三）對已經(jīng)依法取得批準的單位不履行監督管理職責，發(fā)現其不再具備安全生產(chǎn)條件而不撤銷(xiāo)原批準或者發(fā)現安全生產(chǎn)違法行為不予查處的。

（四）在監督檢查中發(fā)現重大事故隱患，不依法及時(shí)處理的。

負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)的工作人員有前款規定以外的濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，依法給予處分；構成犯罪的，依照刑法有關(guān)規定追究刑事責任。）

說(shuō)明：負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)的工作人員，觸犯所述列列舉的四種行為方可能追究刑事責任。

二、《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》國務(wù)院493號令

第二十二條?。ㄊ鹿收{查組的組成應當遵循精簡(jiǎn)、效能的原則。根據事故的具體情況，事故調查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)、負有安全生產(chǎn)監督管理職責的有關(guān)部門(mén)、監察機關(guān)、公安機關(guān)以及工會(huì )派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加。）

第三十二條?。ㄓ嘘P(guān)機關(guān)應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進(jìn)行處分。

事故發(fā)生單位應當按照負責事故調查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進(jìn)行處理。

負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。）

第三十九條?。ㄓ嘘P(guān)地方人民政府、安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)和負有安全生產(chǎn)監督管理職責的有關(guān)部門(mén)有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）不立即組織事故搶救的；

（二）遲報、漏報、謊報或者瞞報事故的；

（三）阻礙、干涉事故調查工作的；

（四）在事故調查中作偽證或者指使他人作偽證的。）

說(shuō)明：事故報告具有法律效力和強制約束力，有關(guān)機關(guān)（包括行政機關(guān)和司法機關(guān)）應按事故責任人員的責任，依法追究刑事責任。事故報告批復中沒(méi)有要求追究某縣市市安監局工作人員的責任，某某市人民檢察院作為事故調查成員單位之一，應按批復嚴格執行。批復中沒(méi)有要求追究的責任人員，檢察機關(guān)不應另行再追究某縣市市安監局工作人員的責任。

三、《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見(jiàn)》第四條（區分責任，均衡量刑。危害生產(chǎn)安全犯罪，往往涉案人員較多，犯罪主體復雜，既包括直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員，也包括對生產(chǎn)、作業(yè)負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實(shí)際控制人、投資人等，有的還涉及國家機關(guān)工作人員瀆職犯罪。對相關(guān)責任人的處理，要根據事故原因、危害后果、主體職責、過(guò)錯大小等因素，綜合考慮全案，正確劃分責任，做到罪責刑相適應。）

第六條（審理危害生產(chǎn)安全刑事案件，政府或相關(guān)職能部門(mén)依法對事故原因、損失大小、責任劃分作出的調查認定，經(jīng)庭審質(zhì)證后，結合其他證據，可作為責任認定的依據。）

第八條（多個(gè)原因行為導致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的，在區分直接原因與間接原因的同時(shí)，應當根據原因行為在引發(fā)事故中所具作用的大小，分清主要原因與次要原因，確認主要責任和次要責任，合理確定罪責。

一般情況下，對生產(chǎn)、作業(yè)負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實(shí)際控制人、投資人，違反有關(guān) 安全生產(chǎn)管理規定，對重大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生起決定性、關(guān)鍵性作用的，應當承擔主要責任。

對于直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員違反安全管理規定，發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的，要綜合考慮行為人的從業(yè)資格、從業(yè)時(shí)間、接受安全生產(chǎn)教育培訓情況、現場(chǎng)條件、是否受到他人強令作業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執行安全生產(chǎn)規章制度的情況等因素認定責任，不能將直接責任簡(jiǎn)單等同于主要責任。

對于負有安全生產(chǎn)管理、監督職責的工作人員，應根據其 崗位職責、履職依據、履職時(shí)間等，綜合考察工作職責、監管條件、履職能力、履職情況等，合理確定罪責。）

第十一條（安全事故發(fā)生后，負有報告職責的國家工作人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節嚴重，構成不報、謊報安全事故罪，同時(shí)構成職務(wù)犯罪或其他危害生產(chǎn)安全犯罪的，依照數罪并罰的規定處罰。）

說(shuō)明：按該《意見(jiàn)》規定，涉及國家機關(guān)工作人員瀆職犯罪，應按事故原因（包括直接原因和間接原因）、事故原因在引發(fā)事故中所具作用的大小、事故原因與被告人職責認定關(guān)聯(lián)程度、被告人主觀(guān)過(guò)錯大小等因素追究相關(guān)責任人員的責任。事故調查報告一經(jīng)批復，應作為審理依據，依據非證據，必須使用而不能選擇性地使用。

國家安監總局第16號令《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規定》第四條（生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應當建立健全事故隱患排查治理制度。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負責人對本單位事故隱患排查治理工作全面負責。）

說(shuō)明：法規明確規定，企業(yè)自行承擔安全生產(chǎn)事故隱患排查工作責任，為第一責任人。

五、國家安監總局辦公廳關(guān)于印發(fā)《依靠專(zhuān)家查隱患促整改工作的通知》、國家安監總局辦公廳關(guān)于印發(fā)《安全生產(chǎn)專(zhuān)家庫及入庫專(zhuān)家管理辦法的通知》。（根據各地區隱患排查工作的實(shí)際需要，專(zhuān)家庫專(zhuān)家按煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、冶金工貿、建筑施工、交通運輸等行業(yè)領(lǐng)域分專(zhuān)業(yè)配備，專(zhuān)家庫專(zhuān)業(yè)的設置、各專(zhuān)業(yè)的人數等要能夠滿(mǎn)足本級隱患排查工作的需要。）

說(shuō)明：2014年6月24日，下發(fā)《依靠專(zhuān)家查隱患促整改工作的通知》時(shí)，對專(zhuān)家庫要求的是煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、冶金工貿、建筑施工、交通運輸方面的專(zhuān)家，沒(méi)有要求粉塵防爆方面的專(zhuān)家。2014年12月23日，下發(fā)《入庫專(zhuān)家管理辦法的通知》時(shí)，也沒(méi)有要求粉塵防爆方面的專(zhuān)家入庫。

六、國家安監總局第24號令《安全生產(chǎn)監督監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》第八條。（安全監管監察部門(mén)應當按照年度安全監管和煤礦安全監察執法工作計劃、現場(chǎng)檢查方案，對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是否具備有關(guān)法律、法規、規章和國家標準或者行業(yè)標準規定的安全生產(chǎn)條件進(jìn)行監督檢查，重點(diǎn)監督檢查下列事項：

（一）依法通過(guò)有關(guān)安全生產(chǎn)行政審批的情況；

（二）有關(guān)人員的安全生產(chǎn)教育和培訓、考核情況；

（三）建立和落實(shí)安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)規章制度和操作規程、作業(yè)規程的情況；

（四）按照國家規定提取和使用安全生產(chǎn)費用，安排用于配備勞動(dòng)防護用品、進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓的經(jīng)費，以及其他安全生產(chǎn)投入的情況；

（五）依法設置安全生產(chǎn)管理機構和配備安全生產(chǎn)管理人員的情況；

（六）危險物品的生產(chǎn)、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位配備或者聘用注冊安全工程師的情況；

（七）從業(yè)人員、被派遣勞動(dòng)者和實(shí)習學(xué)生受到安全生產(chǎn)教育、培訓及其教育培訓檔案的情況；

（八）新建、改建、擴建工程項目的安全設施與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用，以及按規定辦理設計審查和竣工驗收的情況；

（九）在有較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和有關(guān)設施、設備上，設置安全警示標志的情況；

（十）對安全設備的維護、保養、定期檢測的情況；

（十一）重大危險源登記建檔、定期檢測、評估、監控和制定應急預案的情況；

（十二）教育和督促從業(yè)人員嚴格執行本單位的安全生產(chǎn)規章制度和安全操作規程，并向從業(yè)人員如實(shí)告知作業(yè)場(chǎng)所和工作崗位存在的危險因素、防范措施以及事故應急措施的情況；

（十三）為從業(yè)人員提供符合國家標準或者行業(yè)標準的勞動(dòng)防護用品，并監督、教育從業(yè)人員按照使用規則正確佩戴和使用的情況；

（十四）在同一作業(yè)區域內進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可能危及對方生產(chǎn)安全的，與對方簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確各自的安全生產(chǎn)管理職責和應當采取的安全措施，并指定專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行安全檢查與協(xié)調的情況；

（十五）對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)工作實(shí)行統一協(xié)調、管理，定期進(jìn)行安全檢查，督促整改安全問(wèn)題的情況；

（十六）建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，及時(shí)發(fā)現并消除事故隱患，如實(shí)記錄事故隱患治理，以及向從業(yè)人員通報的情況；

（十七）制定、實(shí)施生產(chǎn)安全事故應急預案，定期組織應急預案演練，以及有關(guān)應急預案備案的情況；

（十八）危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位建立應急救援組織或者兼職救援隊伍、簽訂應急救援協(xié)議，以及應急救援器材、設備和物資的配備、維護、保養的情況；

（十九）按照規定報告生產(chǎn)安全事故的情況；

（二十）依法應當監督檢查的其他情況。）

說(shuō)明：生產(chǎn)設備工藝系統和房屋的監管不在安監部門(mén)的監管責任范圍內，列舉式地明確了安監執法人員的執法內容以作為評價(jià)其是否盡職履責的法定依據。

七：《某省自治區安全生產(chǎn)條例》第五條（旗縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)，對本行政區域內的安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理，并負責同級人民政府安全生產(chǎn)委員會(huì )日常工作。旗縣級以上人民政府有關(guān)部門(mén)在各自的職責范圍內做好安全生產(chǎn)監督管理工作。蘇木鄉級人民政府應當根據需要配備專(zhuān)職或者兼職安全生產(chǎn)監督管理人員，具體負責本地區安全生產(chǎn)監督管理工作。）

說(shuō)明：旗縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)，對本行政區域內的安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理。

八：根政辦字（2013）174號《某縣市市安全生產(chǎn)監督管理工作職責的通知》

（1）第二條（某縣市市各級人民政府、辦事處及有關(guān)部門(mén)履行安全生產(chǎn)監督管理職責，適用本規定。按照“一崗雙責”的規定，履行安全生產(chǎn)管理責任的群團組織亦適用本規定。法律、法規和規章另有規定的，從其規定。）、第三條（生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是本單位安全生產(chǎn)的責任主體，政府及其有關(guān)部門(mén)是安全生產(chǎn)的監督管理主體，承擔本行政區域內、本部門(mén)職責范圍內安全生產(chǎn)的監督管理責任。）、第四條（安全生產(chǎn)監督管理堅持以人為本、安全第一、預防為主、綜合治理的方針，實(shí)行“屬地管理與分級管理相結合，以屬地管理為主”、“誰(shuí)主管、誰(shuí)負責”和“管人、管事必管安全”的原則。）

說(shuō)明：明確以屬地管理為主，誰(shuí)主管、誰(shuí)負責，管人、管事必須管安全的原則，安監部門(mén)在本職責范圍內承擔綜合監管職責，各部門(mén)各負其責。

（2）第七條（鄉鎮人民政府、街道辦事處應根據安全生產(chǎn)工作需要，落實(shí)專(zhuān)兼職安全生產(chǎn)管理人員，具體負責本轄區內的安全生產(chǎn)監督管理工作。）

說(shuō)明：規定了屬地管理的具體監管責任。

（3）第十三條（有關(guān)部門(mén)的安全生產(chǎn)監督管理工作職責劃分：（一） 安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)，對本行政區域內的安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理，指導、協(xié)調、檢查并督促鄉鎮人民政府（辦事處）和有關(guān)部門(mén)的安全生產(chǎn)工作。（二） 公安、交通運輸、住房和城鄉建設、質(zhì)量技術(shù)監督、國土資源、電力、等負有安全生產(chǎn)監督管理職責的政府有關(guān)部門(mén)，按照有關(guān)法律、法規的規定，在各自職責范圍內分別對消防、道路交通、建筑施工、特種設備、礦山、電力、民航、民用爆破器材等方面的安全生產(chǎn)工作實(shí)施專(zhuān)項監督管理。（三） 工業(yè)、商務(wù)、文化、教育、衛生、旅游、市政、農牧業(yè)、鐵路等政府主管部門(mén)和機構，依照其職能職責，按照安全生產(chǎn)責任制的規定，負責其業(yè)務(wù)范圍內安全生產(chǎn)監督管理工作。）

說(shuō)明：規定了有關(guān)部門(mén)的職責劃分。安監部門(mén)實(shí)施綜合監管，公安消防部門(mén)實(shí)施消防專(zhuān)項監督管理（某鎮板業(yè)已經(jīng)消防部門(mén)驗收），工業(yè)主管部門(mén)（經(jīng)信局）負責其業(yè)務(wù)范圍內的安全生產(chǎn)監督管理工作（某鎮板業(yè)屬工業(yè)企業(yè)）。