在美國將中國正式視為競爭對手、中美經(jīng)貿關(guān)系緊張成為新常態(tài)的大環(huán)境下，中國企業(yè)逐漸成為美國政府出口管制與經(jīng)濟制裁主管部門(mén)的執法焦點(diǎn)，美國出口管制制度和經(jīng)濟制裁機制亦成為中國企業(yè)必須面對的合規體系關(guān)鍵約束條件之一。在這樣的背景下，企業(yè)制裁合規體系的建設顯得十分重要和緊迫。

美國經(jīng)濟制裁基本情況

經(jīng)濟制裁機制是美國出口管制體制的重要組成部分，是其出于其國家安全、國內貿易保護、外交政策、國際責任以及其它政治考慮和目標，依據各類(lèi)國際法和國內法（含總統行政令），使用經(jīng)濟強制手段對特定國家、組織和個(gè)人等進(jìn)行的報復、懲罰或遏制，以迫使其競爭對手或敵人改變行為、按其設想行事。

美國經(jīng)濟制裁的主管部門(mén)為美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC），其針對不同國家和不同事項設定了30余個(gè)差異化的制裁項目，其中大部分與國家相關(guān)，極小部分與事項相關(guān)，如不擴散制裁。OFAC針對國家的制裁項目并不一定意味著(zhù)對這個(gè)國家的經(jīng)濟活動(dòng)進(jìn)行全面封鎖。目前，受到美國全面制裁的國家和地區為古巴、伊朗、敘利亞、朝鮮、克里米亞。

針對同一制裁項目，美國相關(guān)法律依據中對于美國人和外國人需要遵守的規則及違規后果的規定有所差異。美國禁止其轄下的美國人與被制裁對象進(jìn)行交易的規則被稱(chēng)作一級制裁，違者將受到刑事處罰、民事處罰或行政罰款；通過(guò)限制轄下美國人與外國人進(jìn)行交易等手段（例如禁止外國公司進(jìn)入美國金融系統），迫使外國人遵從美國相關(guān)規定，不與被制裁對象進(jìn)行交易的規則被稱(chēng)為二級制裁，違者通常將受到凍結制裁或菜單式制裁。凍結制裁是現有的或未來(lái)將有的美國境內資產(chǎn)或資產(chǎn)權益，及/或其現有的或未來(lái)將有的但為美國人（含其海外分支機構）所支配或控制的資產(chǎn)或資產(chǎn)權益，將因受限而不可交易。菜單式制裁是由美國主管部門(mén)從十余種可選的處罰形式中選擇幾種，如禁止其獲得來(lái)自美國的信貸融資、禁止其在美國政府擁有管轄權之處進(jìn)行外匯交易、禁止美國政府從其采購任何貨物或服務(wù)、拒絕向受制裁企業(yè)的員工、負責人、控股股東簽發(fā)美國簽證，或將其驅逐出境等。

制裁項目所依據的法律法規中，通常會(huì )明確美國禁止與目標國家的何種產(chǎn)業(yè)、何種實(shí)體開(kāi)展何種類(lèi)型的經(jīng)濟活動(dòng)，即行業(yè)制裁和清單制裁。在與第三國企業(yè)相關(guān)的二級制裁中，美國僅對伊朗、俄羅斯和委內瑞拉的制裁設置了行業(yè)制裁。

除前述三國外，針對其他國別的二級制裁主要為清單制裁，其操作邏輯在于將被制裁對象加入各類(lèi)制裁清單，并在相關(guān)制裁清單中列明美國人及外國人不得與該等被制裁對象進(jìn)行何種交易。

美國政府設置了一系列“黑名單”，如特別指定國民和被凍結人士清單（SDN清單）、外國制裁規避者清單、綜合制裁清單等，其中危險系數和嚴重程度最高的當屬SDN清單，第三國企業(yè)如與SDN清單上的實(shí)體進(jìn)行交易，則將面臨受到凍結制裁、被列入SDN等“黑名單”的風(fēng)險。

美國經(jīng)濟制裁特點(diǎn)

一、域外適用性

不同于聯(lián)合國、歐盟等國際組織和一般國家的經(jīng)濟制裁機制，美國的經(jīng)濟制裁法律具有域外管轄權，不僅適用于美國人、美國人在境外控制或擁有的實(shí)體，還適用于因其交易活動(dòng)與美國存在最低限度的“連接點(diǎn)”而受美國法律管轄的非美國人以及本不應受美國法律管轄的非美國人。這種經(jīng)濟制裁法律和政策的域外適用也就是通常所說(shuō)的“長(cháng)臂管轄”，違反了國際法的基本原則，是美國經(jīng)濟實(shí)力和霸權主義的集中體現。

特別是執法概率極高的一級制裁，其規則原本僅適用于“美國人”（即于美國設立的組織、美國公民或具有美國永久居留權的自然人），但美國制裁主管部門(mén)通過(guò)故意設置額外的“連接點(diǎn)”對一級制裁規則的適用范圍進(jìn)行擴大。

一方面，如第三國企業(yè)受美國個(gè)人或實(shí)體所“控制”（如美國合資或獨資），或在進(jìn)行違規交易時(shí)“出現”在美國境內，就會(huì )被認定具有“美國人”主體資格，從而適用一級制裁措施。另一方面，如第三國企業(yè)的交易涉及到美國“人”“財”“物”等因素，亦會(huì )被使用一級制裁措施。其中，“人”的因素主要指按照前述規則，一切具有“美國人主體資格”的個(gè)人或實(shí)體；“財”的因素主要指使用美金結算，或使用美國信貸融資；“物”的因素主要指原產(chǎn)于美國的物項，或以美國物項作為核心不可替代技術(shù)生產(chǎn)的物項，或美國原產(chǎn)物項合計價(jià)值占整件產(chǎn)品特定比例以上的物項。

二、執法隨意性

經(jīng)濟制裁是美國政府維護國家利益和實(shí)現外交政策目標的重要工具，美國政府在什么時(shí)候使用以及如何使用這一工具，受到其國內政治、國際局勢等多重因素的影響，在執法方面具有很強的主觀(guān)選擇性和隨意性，從美國總統到財政部等主管部門(mén)的自由裁量空間極大。

如同樣是根據《以制裁反擊美國敵人法案》開(kāi)展的制裁，但美國對待伊朗和土耳其的態(tài)度卻截然不同。自單方面退出伊核協(xié)議以來(lái)，美國通過(guò)設置行業(yè)制裁逼迫第三國企業(yè)在美國和伊朗之間“選邊站”、宣布不再延長(cháng)包括中國在內的8個(gè)國家和地區的伊朗石油進(jìn)口豁免權、將伊朗伊斯蘭革命衛隊定義為恐怖組織、針對伊朗鋼鐵等金屬行業(yè)進(jìn)行制裁、宣布對伊朗最高領(lǐng)袖及部分政府高官進(jìn)行制裁、對伊朗國有航空、航運公司進(jìn)行制裁等一系列手段，嚴厲打擊伊朗經(jīng)濟，對其展開(kāi)了“史上最強制裁”。與針對伊朗開(kāi)展制裁時(shí)的堅定不移、極限施壓不同，美國對土耳其進(jìn)行的制裁卻顯得猶豫不決、甚至草草了事。從2019年10月14日宣布實(shí)施制裁到2019年10月23日解除制裁，前后不足十日，再次證明了經(jīng)濟制裁只是美國實(shí)現其國家意圖，實(shí)施對外脅迫和干預的一種手段，看似有“法”可依，實(shí)則無(wú)“法”制約。

三、制裁穿透性

美國的經(jīng)濟制裁規則具有很強的穿透性，根據OFAC的50%規則，被SDN清單上的個(gè)人或實(shí)體單獨或合計持股超過(guò)50%的企業(yè)將被視為“準SDN清單實(shí)體”，即使其本身并不位列SDN清單之中，與這樣的企業(yè)發(fā)生交易，亦將受到美國的制裁。這意味著(zhù)，子公司面臨為母公司的可受制裁行為承擔責任的風(fēng)險。

不僅如此，根據美國總統特朗普2018年簽發(fā)的第13846號行政令中規定，一家企業(yè)如果因為符合行政令中設定的標準而被美國國務(wù)卿制裁，擁有或控制這家企業(yè)的公司如果知曉這家企業(yè)從事了可受制裁行為，亦面臨制裁風(fēng)險。2019年9月，美國財政部將5家中國企業(yè)和1家注冊在英屬維京群島的企業(yè)納入SDN清單。這6家企業(yè)中，中和石油、昆侖船運、飛馬88和大連中遠海運油運船員船舶管理有限公司的被制裁理由是故意參與了和伊朗原油進(jìn)口相關(guān)的重大交易。另外兩家企業(yè)，大連中遠海運油品運輸有限公司和昆侖控股被納入SDN名單的理由則是擁有或控制前述4家企業(yè)，且這兩家企業(yè)知曉前述4家企業(yè)從事了可受制裁行為。這意味著(zhù)，一旦從事了被美國經(jīng)濟制裁法律認定為受制裁的行為，不僅該企業(yè)本身面臨被美國制裁的風(fēng)險，甚至還會(huì )波及至其母公司和兄弟公司。

美國經(jīng)濟制裁給國際承包商帶來(lái)的風(fēng)險

一、資金匯付安全風(fēng)險增加

為降低匯率風(fēng)險，在國際工程承包領(lǐng)域，企業(yè)通常選擇以美元進(jìn)行合同計價(jià)和支付。根據美國經(jīng)濟制裁法律法規，被制裁對象，通常是被OFAC列入SDN清單上的個(gè)人和實(shí)體，不得進(jìn)入美國金融系統。美國人（包括美國公民、合法永久居民、根據美國法律設立的實(shí)體以及位于美國的其他組織等）不得與SDN清單上的個(gè)人和實(shí)體進(jìn)行任何交易，并且必須凍結他們擁有或控制的SDN個(gè)人和實(shí)體的財產(chǎn)和財產(chǎn)權益。這意味著(zhù)，在使用美元進(jìn)行結算時(shí)，如果相關(guān)方位列或被視為在SDN清單中，則存在款項被凍結的風(fēng)險。

在實(shí)踐中，因跨國資金收付涉及到的相關(guān)方眾多，如付款人、收款人、付款行、收款行、中間行等，而多數金融機構采取較為審慎保守的風(fēng)險防范策略，內控政策甚至較美國經(jīng)濟制裁法律法規要求更為嚴苛，因此如何確保匯路暢通和資金收付安全是很多國際工程承包企業(yè)面臨的難題。

2019年8月，瑞士鋁業(yè)公司ASMP就因德意志銀行美國機構非法扣押其21.2萬(wàn)美元匯款，將其訴至美國紐約南區聯(lián)邦地區法院。在此次款項被凍結事件中，付款人ASMP、付款行ING日內瓦、收款行俄羅斯Metcombank和收款人俄羅斯KUMZ均不在SDN清單中，僅因在匯款時(shí)俄羅斯寡頭Vekselberg持有Metcombank的9.9%股權（這一比例不符合OFAC的50%規則，Metcombank不應被視為在SDN名單中）前述款項亦遭至凍結。

此外，在實(shí)踐中，還存在國際工程承包企業(yè)在項目執行過(guò)程中，由于發(fā)貨承運船只曾經(jīng)過(guò)受美國全面制裁的國家地區，而導致匯路受阻的問(wèn)題。這些案例提示中國國際工程承包企業(yè)需要高度重視資金匯付安全問(wèn)題。

二、敏感國別項目開(kāi)發(fā)難度變大

目前，雖受到美國全面制裁的僅有5個(gè)國家和地區，但是委內瑞拉、俄羅斯、白俄羅斯、津巴布韋、剛果（金）、伊拉克、蘇丹、南蘇丹、布隆迪、馬里、也門(mén)、黎巴嫩、利比亞、中非、索馬里等國亦位列美國制裁項目之中，受到美國不同程度的制裁。其中部分國別是中國國際工程承包企業(yè)“走出去”開(kāi)展基礎設施建設的重點(diǎn)國別，受美國制裁影響，在這些市場(chǎng)項目開(kāi)發(fā)的難度有所增加。

1.市場(chǎng)總量縮減

通常美國對一國的經(jīng)濟制裁將使該國經(jīng)濟受到較大沖擊，特別是外匯儲備銳減，導致該國支付能力降低，投資風(fēng)險增加，市場(chǎng)需求縮減。特別是在美國針對次級制裁中設置了特定行業(yè)的國別，相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)開(kāi)展更是需要規避重重障礙、如履薄冰。

2.融資難度加大

美國對一國的經(jīng)濟制裁常常會(huì )引發(fā)金融機構對該國未來(lái)政治經(jīng)濟環(huán)境的擔憂(yōu)，進(jìn)而對該國項目轉向審慎態(tài)度，可能導致信貸融資等環(huán)節的節奏放緩，對于EPC+F項目，推動(dòng)合同生效難度變大。

3.項目成本增加

在受美國制裁特別是全面制裁的國別開(kāi)展業(yè)務(wù)，為規避一級制裁風(fēng)險，需要選擇美元以外的幣種進(jìn)行結算，這無(wú)疑增加了項目的匯率風(fēng)險。同時(shí)，為規避“美國元素”的限制，部分機電設備可供選擇的供應商范圍減少，一定程度上不利于項目成本控制。

三、已簽約項目合同違約風(fēng)險上升

國際工程承包企業(yè)簽署的執行期較長(cháng)的交易合同在實(shí)踐中不時(shí)會(huì )因外部法律環(huán)境出現變化，尤其是美國出口管制和經(jīng)濟制裁法律法規出現變化，而陷入不得不承擔違規風(fēng)險抑或違約風(fēng)險的兩難境地。如作為主包合同項下貨物及服務(wù)的提供者，國際工程承包企業(yè)的供應商或分包商因受美國制裁影響無(wú)法向企業(yè)及時(shí)供貨，從而導致企業(yè)無(wú)法或遲延向業(yè)主供貨或提供服務(wù)，最終將面臨業(yè)主索賠。再如企業(yè)因忌憚受到美國制裁而不愿繼續履行交易合同或者考慮提前終止交易，最終將遭受經(jīng)濟和商譽(yù)的雙重損失。

在二級制裁中的清單制裁項下，這一問(wèn)題更加凸顯。美國設置的SDN清單等一系列制裁“黑名單”，并以非常高的頻率對其進(jìn)行更新。這意味著(zhù)，如果國際工程承包企業(yè)在某一項目項下的交易對手方（如業(yè)主、聯(lián)營(yíng)體合作伙伴、分包商等）在合同簽訂時(shí)為清潔實(shí)體，而在項目執行過(guò)程中的某一時(shí)點(diǎn)被美國經(jīng)濟制裁主管部門(mén)添加到“黑名單”之中，則該交易甚至整個(gè)項目都因此產(chǎn)生了涉制裁風(fēng)險，是否繼續履約往往使企業(yè)進(jìn)退兩難。

制裁合規體系建設

在美國越來(lái)越頻繁地揮舞經(jīng)濟制裁大棒的今天，建立企業(yè)內部的制裁合規體系成為每個(gè)國際化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)的必選題。建立一套有效的內部制裁合規體系一方面可以幫助企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中識別和管控涉制裁風(fēng)險，另一方面，也可以成為面臨美國政府調查時(shí)，有力地減責、甚至免責的抗辯事由。

2019年5月，OFAC頒布了《制裁合規承諾框架》，從管理層承諾、風(fēng)險評估、內部控制機制、測試和審計、培訓等5個(gè)方面為企業(yè)建立有效的制裁合規體系提供了指引?！吨撇煤弦幊兄Z框架》明確了OFAC對一項有效的企業(yè)制裁合規計劃的期待標準，企業(yè)可以此為基礎，以防范風(fēng)險為出發(fā)點(diǎn)，在結合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)的基礎上，建立、完善并落實(shí)自己的制裁合規體系。國際工程承包企業(yè)的制裁合規體系應至少包含以下幾個(gè)方面。

一、完善的制度規范

企業(yè)需要建立自身的制裁合規管理制度，將制裁風(fēng)險防控嵌入企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節之中，對管理原則、適用范圍、管理機構、管理流程、審批級別等做出細致、明確的規定。特別需要注意的是，隨著(zhù)“一帶一路”建設不斷走深走實(shí)，越來(lái)越多的國際工程承包企業(yè)重視一體化、全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)，開(kāi)展“集團化編隊出?！?，很多企業(yè)在境外擁有數目眾多的分、子公司及項目公司等關(guān)聯(lián)企業(yè)。鑒于美國經(jīng)濟制裁具有穿透性的特點(diǎn)，一旦某一環(huán)節出現違規事項，易形成“牽一發(fā)而動(dòng)全身”之勢，因此在制度建設方面，應保證制裁合規管理制度不僅適用于企業(yè)總部，還應適用于所有開(kāi)展國際化經(jīng)營(yíng)的分支機構，從而保障整個(gè)企業(yè)持續、穩定、健康發(fā)展。

二、專(zhuān)門(mén)的工作機構

為保證制裁合規管理制度落到實(shí)處，企業(yè)應在組織機構中設置負責制裁合規的專(zhuān)門(mén)機構或崗位，配備具有相應資質(zhì)和能力的人員，進(jìn)行風(fēng)險篩查、評估，并給出處理建議，供企業(yè)高級管理層決策參考。此外，一旦出現極端情況，該工作機構還應負責牽頭組織對風(fēng)險事件進(jìn)行處置。同時(shí)，鑒于經(jīng)濟制裁問(wèn)題的高度專(zhuān)業(yè)性、各類(lèi)制裁名單的動(dòng)態(tài)變化性、交易對手股權背景的難以獲取性等因素，在必要時(shí)企業(yè)應為該工作機構提供專(zhuān)業(yè)的資源和技術(shù)手段支撐。

三、嚴格的風(fēng)險評估

企業(yè)應根據自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在發(fā)起交易時(shí)，對各個(gè)可能涉及到被制裁的環(huán)節進(jìn)行詳細的合規盡職調查，如審查擬進(jìn)行交易的行業(yè)是否屬于美國經(jīng)濟制裁主管部門(mén)設置的二級制裁行業(yè)范疇；審查擬開(kāi)展交易的對手方（包括但不限于業(yè)主方、代理商、聯(lián)營(yíng)體合作伙伴、分包商、供應商等）背景，避免在涉敏感市場(chǎng)業(yè)務(wù)中使用有美國背景的代理商，避免交易對手方位列美國制裁“黑名單”之列；審查擬出口至敏感市場(chǎng)的機電設備是否違反特定比例美國元素的限制，在必要時(shí)還可要求供應商簽署合規承諾函。需要注意的是，前述合規盡職調查的結果應以書(shū)面形式予以記錄并妥善留存。

針對執行期較長(cháng)的交易合同隨著(zhù)外部法律環(huán)境變化導致的違約風(fēng)險問(wèn)題，企業(yè)還可在合同中將美國制裁納入不可抗力條款或免責條款，在極端情況發(fā)生時(shí)基于該等條款主張免責，在一定程度上有利于解決違規或違約的兩難選擇，并有助于妥善處理該交易后續事宜。

四、定期的專(zhuān)題培訓

企業(yè)應定期組織針對全員進(jìn)行的美國出口管制和經(jīng)濟制裁法律法規、運行機制、執法案例培訓，在整個(gè)企業(yè)范圍內培育良好的制裁合規文化。在必要時(shí)，還可針對關(guān)鍵崗位員工（如采購、銷(xiāo)售、財務(wù)部門(mén)的員工及負責敏感市場(chǎng)業(yè)務(wù)的員工）進(jìn)行專(zhuān)題深入培訓，使其掌握基本的篩查邏輯和方法，便于更好地在實(shí)際工作中進(jìn)行風(fēng)險防控。企業(yè)還應安排專(zhuān)門(mén)員工負責時(shí)時(shí)關(guān)注OFAC制裁項目的變化情況，針對美國最新發(fā)布的與企業(yè)目標市場(chǎng)相關(guān)的經(jīng)濟制裁法律法規進(jìn)行第一時(shí)間研究和解讀，形成報告，以書(shū)面培訓形式在公司范圍內進(jìn)行分享，保證培訓材料的易獲取性和可持續使用性。

五、有效的合規評價(jià)

企業(yè)應聘請外部審計或進(jìn)行內審，針對制裁合規制度和管理流程是否得到實(shí)際落實(shí)、是否有效進(jìn)行定期評估。評估流程應與企業(yè)制裁合規體系的水平和復雜程度相匹配，并能夠對風(fēng)險評估和內部控制做出全面、客觀(guān)的評價(jià)，及時(shí)發(fā)現企業(yè)現有制裁合規制度中的漏洞和不足，并對發(fā)現的問(wèn)題及時(shí)采取有效措施進(jìn)行整改，使問(wèn)題根源得以消除，保障企業(yè)制裁合規體系有效運行，為企業(yè)行穩致遠保駕護航。

（作者單位：北方國際合作股份有限公司）