2019年上半年，在世界銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世行”）提供貸款的“重慶市小城鎮水環(huán)境綜合治理”項目中，五家中國企業(yè)因偽造業(yè)績(jì)行為構成欺詐被制裁。其中，A公司因存在加重情節，被世行加重處以附解除條件取消資格四年；B公司采取了一系列減輕措施，并在收到“世行制裁程序通知”后行使了“說(shuō)明”權利，因此世行將原計劃的附解除條件取消資格“三年”減輕為“10個(gè)月”；另外三家公司既不存在加重情節，也未采取減輕措施，也未行使任何程序性權利，被世行施加基準制裁——附解除條件取消資格三年。

梳理近幾年中國企業(yè)被世行制裁的案例，發(fā)現與上述案例類(lèi)似的情況較為普遍。究其原因：一方面，中國企業(yè)對世行制裁程序不了解，尤其是對制裁審理過(guò)程中的程序性權利不了解，未能充分利用程序性權利維護自身權益；另一方面，對于世行制裁時(shí)的考量因素不了解，未能及時(shí)采取補救措施減輕處罰。本文擬以解讀世行制裁的程序和考量因素為基礎，結合中國企業(yè)實(shí)際，探討應對世行制裁的基本思路，包括盡早組建專(zhuān)業(yè)團隊、充分行使權利、和解并采取補救措施、實(shí)施合規計劃等四個(gè)方面。

世行制裁的基本程序

根據世行《制裁與和解程序》的規定，世行制裁的基本程序可概括為調查程序、制裁審理程序和合規整改解禁程序。

一、調查程序

廉政局（INT）作為世行集團專(zhuān)門(mén)調查機構，負責調查世行集團資助項目中針對欺詐、腐敗、串通、脅迫和妨礙等不當行為的指控（外部調查）以及世行內部員工行為不端的指控（內部調查）。外部調查具體程序包括：投訴受理、案件調查、撰寫(xiě)最終調查報告、遞交指控和證據陳述書(shū)等。

為提高案件調查的針對性和效率，INT建立了案件調查優(yōu)先級制度。針對權限以?xún)鹊耐对V，INT會(huì )綜合考慮案件對世行聲譽(yù)影響、涉案金額、舉報的可信度以及證據的充分性等因素確定優(yōu)先級。INT只對優(yōu)先級較高的案件進(jìn)行調查，主要目的是將有限的調查力量集中到證據較為充分的案件中。

從世行統計數據來(lái)看，2010財年以前，世行正式調查的外部案件平均每年約211個(gè)，經(jīng)過(guò)調查證據充分的案件平均每年約37個(gè)，證據充分的案件占比僅為17.5%。而2011財年至今，世行正式調查的外部案件平均每年約68個(gè)，經(jīng)過(guò)調查認定證據充分的案件平均每年約45個(gè)，證據充分的案件占比高達66%。因此，盡管近幾年世行正式調查的外部案件數量在持續減少，但調查后有充分證據的案件數量仍然保持穩定，對于打擊腐敗、欺詐等不當行為的力度有增無(wú)減。

二、制裁審理程序

經(jīng)過(guò)改革，2007年世行建立起兩級制裁審理機構和程序，第一級是世行資格暫停與取消主管（Chief Suspension and Debarment Officer/SDO），第二級是世行制裁委員會(huì )（Sanction Board）。

1.第一級制裁審理程序

SDO是世行資格暫停與取消辦公室（Office of Suspension and Debarment）的負責人，負責獨立評估INT移交的案件，并對被指控方無(wú)異議的案件施加制裁。INT認為證據充分的案件，將向SDO提交“指控和證據陳述書(shū)（Statement of Accusations and Evidence/SAE）”，申請SDO對指控的不當行為進(jìn)行審理。如果SDO認為證據充足，將向被指控方發(fā)出“制裁程序通知（Notice of Sanctions Proceedings/NoSP）”，通知中包括SDO擬采取的制裁措施、被指控方“說(shuō)明（Explanation）”的權利、SAE、世行的制裁規則等內容。根據世行2019年制裁年報數據，2015-2019財年，INT提交SDO審理的案件中，有6%的案件全部指控證據不足，有39%的案件部分指控證據不足。本文開(kāi)始介紹的案例中，A公司在收到SDO發(fā)出的“制裁程序通知”后，向SDO遞交“說(shuō)明”要求其修改制裁措施，A公司通過(guò)行使程序性權利獲得了減輕處罰。第一級制裁審理程序如圖1。

2.第二級制裁審理程序

世行第二級制裁審理程序由制裁委員會(huì )負責，制裁委員會(huì )由7名成員組成，全部為世行外部人員。在制裁審理過(guò)程中，如果被指控方對SDO發(fā)出的“制裁程序通知”有異議，可以書(shū)面“回答（Response）”的形式向制裁委員會(huì )提出異議。INT也可針對性地提出“答辯（Reply）”。

同時(shí)，被指控方和INT提交也可補充證據或進(jìn)一步答辯。被指控方和INT均可申請聽(tīng)證程序，制裁委員會(huì )也可自行決定舉行聽(tīng)證程序。聽(tīng)證程序結束后，制裁委員會(huì )成員將進(jìn)行商議。如果證據充分，制裁委員會(huì )將作出最終決定并對被指控方施加制裁。如果證據不足，制裁程序終止。

根據世行2019年制裁年報數據，2015-2019財年，上訴至制裁委員會(huì )審理的案件中，有16%的案件被認定不構成不當行為，另有36%的案件被處以不同于SDO建議的制裁措施，包括譴責等較輕的制裁措施。第二級制裁審理程序如圖2。

三、合規整改解禁程序

如果企業(yè)被施加的制裁措施中包含“附條件不取消資格”或“附解除條件取消資格”中的任意一種，則意味著(zhù)企業(yè)必須通過(guò)與世行廉政合規官（Integrity Compliance Officer/ICO）合作，通過(guò)采取相應的措施，在滿(mǎn)足所附條件后，才能解除制裁。ICO將通知被制裁方所附“條件”的具體內容，條件通常會(huì )包括實(shí)施合規計劃。在合規整改期間，ICO將要求被制裁方遞交定期報告、聘請監管人監督實(shí)施合規計劃、對相關(guān)記錄和文件進(jìn)行外部審計和檢查。

當制裁決定所附“條件”滿(mǎn)足時(shí)，被制裁方應按規定向ICO申請解除制裁（如果符合提前解禁條件的，可申請提前解禁）。ICO審核后符合條件的，解除制裁；不符合條件的，世行將繼續制裁（因條件不同可能加重制裁）。

從圖3統計數據來(lái)看，近五年，按期應解禁企業(yè)數量為274家，其中，按期解禁企業(yè)78家，占比28.5%，未按期解禁企業(yè)196家，占比71.5%。因此，通過(guò)實(shí)施合規計劃獲得按期解禁的要求較高，企業(yè)應予以重視，務(wù)必嚴格全面實(shí)施合規計劃。

世行制裁中的考量因素

2010年世行修訂制裁程序，將“附解除條件取消資格三年”作為基準制裁措施，同時(shí)在其2011年發(fā)布的《制裁指南》中列舉了適用于可制裁行為的加重因素和減輕因素，鼓勵并引導被制裁主體采取徹底和持續的合規計劃，自行糾正不當行為。

一、加重因素

如表1所示，世行制裁考量的加重因素分為四大類(lèi)，包括不當行為的嚴重程度、損害程序、是否干擾調查、是否有受過(guò)制裁。本文開(kāi)始介紹的案例中，A公司因存在“重復不當行為”這一加重因素，世行對其加重了處罰。

二、減輕因素

如表2所示，世行制裁考量的減輕因素分為三大類(lèi)，包括起次要作用、自愿采取糾正措施、配合調查。本文開(kāi)始介紹的案例中，B公司僅被處以取消資格10個(gè)月，就是因為其采取了一系列減輕處罰的措施，包括承認不當行為并接受責任、對不當行為采取內部調查、追究?jì)炔窟`規人員責任、改進(jìn)合規管理制度和程序等。

因此，企業(yè)在應對世行制裁時(shí)應特別關(guān)注這些裁量因素，積極合作爭取減輕處罰，避免加重處罰。

應對世行制裁的建議

企業(yè)在被正式制裁前可能經(jīng)過(guò)調查和兩級審理裁決程序，如果企業(yè)遭受的是“附條件”制裁，則還必須滿(mǎn)足“條件”才能獲得解禁。在制裁的不同階段，盡管世行有其獨立的機構和團隊具體負責，但是他們必須遵守和適用的規則是相同的。因此，本文擬從以下幾個(gè)方面提出應對世行制裁的措施。

一、盡早組建專(zhuān)業(yè)團隊

當企業(yè)收到INT的質(zhì)詢(xún)函（Show Clause Letter）時(shí)，意味著(zhù)企業(yè)在某個(gè)世行項目中涉嫌不當行為，且被施加制裁的風(fēng)險較高。在此情形下，企業(yè)應盡早組建專(zhuān)業(yè)團隊化解、減輕風(fēng)險。

對于組建內部專(zhuān)業(yè)團隊，應注意如下三點(diǎn)：

一是團隊層級要高，世行制裁對象通常牽涉關(guān)聯(lián)企業(yè)，波及范圍廣，因此應盡可能在企業(yè)集團總部層級組建專(zhuān)業(yè)團隊；

二是成員具備專(zhuān)業(yè)性，世行制裁程序類(lèi)似于訴訟程序，法律合規人員更利于應對；

三是團隊成員要穩定，世行制裁周期較長(cháng)，工作內容相互銜接且信息量巨大，人員變動(dòng)頻繁，不利于應對制裁。

二、充分行使正當權利

世行制裁機構是相互獨立的，如果企業(yè)認為INT的指控不合理或者SDO的制裁處罰過(guò)重，均可通過(guò)行使說(shuō)明權、異議權、聽(tīng)證權等充分維護自身權益。本文開(kāi)始介紹的案例中，B公司行使了說(shuō)明權并采取了一系列補救措施，獲得了減輕處罰的結果。另外四家企業(yè)既未向世行說(shuō)明理由也未采取任何減輕處罰的措施，結果被施加了較重的制裁措施并觸發(fā)五大多邊銀行的交叉制裁。

三、和解并采取補救措施

在制裁委員會(huì )作出制裁決定前，被指控方均可與世行達成和解。根據世行《2019制裁年報》數據，2015-2019財年，世行與被指控企業(yè)共計達成121份和解協(xié)議，占近五年制裁案例的37%，并呈上升趨勢。根據世行制裁考量因素，企業(yè)自愿采取糾正措施并配合調查，將大幅度減輕制裁。如果企業(yè)確實(shí)存在不當行為，盡早與世行和解并采取補救措施將是非常明智之舉。

四、嚴格實(shí)施合規計劃

被施加“附條件”制裁的企業(yè)，所附條件通常包括實(shí)施合規計劃、追究?jì)炔咳藛T責任、采取補救措施、配合項目調查等。其中，實(shí)施合規計劃是最復雜的一項整改措施。世行《誠信合規指南》規定了建立并實(shí)施合規計劃的11條原則。

企業(yè)內部專(zhuān)業(yè)團隊牽頭實(shí)施合規工作時(shí)，除了要建立符合企業(yè)實(shí)際具有可執行性的合規制度外，還應注意以下幾點(diǎn)：

一是聘請有世行解禁經(jīng)驗的律師作為外部合規顧問(wèn)，為企業(yè)建立和實(shí)施合規計劃提供全程咨詢(xún)建議；

二是盡量選擇中國律師作為監管人，中國律師更利于發(fā)揮橋梁作用；

三是盡早確定內部試點(diǎn)單位，除企業(yè)主動(dòng)提供的合規資料外，實(shí)地考察將是ICO和監管人了解企業(yè)合規計劃實(shí)施情況的重要途經(jīng)。 

以上僅是針對企業(yè)面臨世行制裁時(shí)的特殊應對建議。從長(cháng)遠來(lái)看，企業(yè)應主動(dòng)建立一套符合國內外監管要求的合規管理體系，全面實(shí)施合規管理，才能在合規監管日趨嚴厲的經(jīng)營(yíng)環(huán)境中贏(yíng)得生存發(fā)展之路。

（作者單位：中國鐵建國際集團有限公司）