職業(yè)健康監管職能轉換后，像是武行從文，沒(méi)了骨氣。少許地區竟碰了一鼻子灰，連廠(chǎng)門(mén)都不給進(jìn)的情況發(fā)生...這在安監監管下是不可能出現的事情。衛生系統的體系明顯沒(méi)有建立起來(lái)，衛健委監管下的企事業(yè)單位明顯不如往昔自覺(jué)，這其中還有一個(gè)重要原因：各市區的鄉鎮街道監管力度明顯下降，甚至為零。缺乏當地政府的督促，職業(yè)健康監管有些形同虛設...

據《我國工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管體制沿革及展望》（作者：周鑒）一文描述：

我國自2003年職業(yè)衛生監管體制改革以來(lái)，經(jīng)過(guò)15年的重組與磨合，安全生產(chǎn)與職業(yè)衛生一體化監管執法機制已然成形推動(dòng)了職業(yè)衛生監管工作。以溫州市為例，職業(yè)衛生監管職能劃轉以后職業(yè)衛生技術(shù)服務(wù)突飛猛進(jìn)，2015-2018年完成職業(yè)健康檢查412 274人次。有關(guān)部門(mén)應重視職業(yè)安全衛生監管的發(fā)展規律，摒棄"分割式監管"，合并立法、綜合監管，與國際接軌，實(shí)現職業(yè)安全衛生綜合監管，在有效利用資源、提高行政效率的同時(shí)減輕監察對象的負擔。

雖然機關(guān)部門(mén)從應急管理局轉換到了衛生健康局，安全和職業(yè)健康一體化監管不再現實(shí)，但從鄉鎮街道的角度，是否可以依然實(shí)施“安全職業(yè)健康一體化監管”，由同一批人負責監管，維持原有的工作思路？對此，各地意見(jiàn)不同。你怎么看？

我國工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管體制沿革及展望

周鑒 溫州市應急管理局

職業(yè)衛生問(wèn)題與人類(lèi)生產(chǎn)活動(dòng)相伴相生，是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中必然面對的共性問(wèn)題。學(xué)術(shù)界對我國工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管體制的研究有一定的基礎^[1,2,3]，但對其歷史沿革的研究缺乏系統性、準確性和全面性。為了解我國工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管體制沿革，我們對我國職業(yè)衛生監管體系進(jìn)行分析和探討，以供職業(yè)衛生相關(guān)部門(mén)和人員參考。

一、我國工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管體制沿革

1．1949-1986年：

勞動(dòng)（人事）部與衛生部共管階段。1949年11月2日，中央人民政府勞動(dòng)部成立（1954年9月改稱(chēng)"中華人民共和國勞動(dòng)部"）。根據1950年5月《中央人民政府勞動(dòng)部試行組織條例》，設勞動(dòng)保護司（1956年9月改稱(chēng)"勞動(dòng)保護局"），負責全國的勞動(dòng)保護工作。勞動(dòng)部多次頒布文件或依據國務(wù)院有關(guān)規定開(kāi)展工作。例如，1950-1956年，勞動(dòng)部頒布了《工廠(chǎng)衛生暫行條例草案（試行）》《關(guān)于防止瀝青中毒的辦法》和《工廠(chǎng)通風(fēng)裝置管理辦法（草案）》等文件；1956年5月，國務(wù)院頒布《工廠(chǎng)安全衛生規程》，明令"各級勞動(dòng)部門(mén)必須加強經(jīng)常的監督和檢查工作"。1956年10月，《中華人民共和國勞動(dòng)部組織簡(jiǎn)則》賦予勞動(dòng)部"管理勞動(dòng)保護工作，監督檢查國民經(jīng)濟各部門(mén)的勞動(dòng)保護、安全技術(shù)和工業(yè)衛生工作"的職責。1963年9月頒布的《國營(yíng)企業(yè)職工個(gè)人防護用品發(fā)放標準》規定"地方勞動(dòng)部門(mén)應對本標準的貫徹執行情況進(jìn)行監督檢查"。1970年6月，勞動(dòng)部、國家計劃委員會(huì )和國家經(jīng)濟委員會(huì )等9部門(mén)（機構）合并組建國家計劃革命委員會(huì )，又于1975年9月將勞動(dòng)部從中獨立，組建國家勞動(dòng)總局^[4]。1982年5月，國務(wù)院機構改革將國家勞動(dòng)總局、國家人事局、國務(wù)院科學(xué)技術(shù)干部局、國家編制委員會(huì )合并，設立勞動(dòng)人事部。同年5月，《勞動(dòng)人事部任務(wù)與職責》規定"勞動(dòng)人事部綜合管理勞動(dòng)保護、礦山和鍋爐壓力容器安全工作"，設勞動(dòng)保護局（1986年11月改稱(chēng)勞動(dòng)安全衛生監察局）、礦山安全監察局和鍋爐壓力容器安全監察局。

1954年5月，衛生部召開(kāi)了第一屆全國工業(yè)衛生會(huì )議，并做了《第一屆全國工業(yè)衛生會(huì )議決議》，提出"各級衛生行政部門(mén)必須把工業(yè)衛生工作逐步統一領(lǐng)導起來(lái)"，并提議"中央衛生部和中央各工業(yè)部門(mén)，以及有關(guān)方面組織工業(yè)衛生工作委員會(huì )"。同年10月，衛生部《關(guān)于加強工業(yè)衛生工作中工業(yè)部門(mén)與地方衛生部門(mén)的分工暫行辦法》對工業(yè)衛生工作的分工做了原則性規定。中央10部門(mén)負責工業(yè)衛生工作的人員也聯(lián)合組成了"工業(yè)衛生工作委員會(huì )"，并出臺了《工業(yè)衛生工作委員會(huì )組織辦法》（1954年12月28日經(jīng)國務(wù)院批準），委員會(huì )暫以衛生部為辦公機關(guān)。1957年，衛生部進(jìn)一步提出了《關(guān)于領(lǐng)導工業(yè)衛生工作的分工辦法》（1957年8月13日經(jīng)國務(wù)院批轉），強調"中央各工業(yè)部門(mén)所屬工業(yè)企業(yè)的各項醫療衛生業(yè)務(wù)工作，均由地方衛生部門(mén)統一領(lǐng)導"。1980年12月，衛生部聯(lián)合國家勞動(dòng)總局等12部門(mén)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強工業(yè)衛生管理工作意見(jiàn)的通知》，明確由衛生部負責組織制訂、修訂和頒發(fā)國家衛生法規和職業(yè)病診斷標準，并實(shí)行衛生監督。1983年3月，《國務(wù)院各部門(mén)的主要任務(wù)和職責（試行本）》規定衛生部的主要職責之一是"負責環(huán)境、勞動(dòng)、飲水、食品（包括進(jìn)口食品）、學(xué)校、放射性防護等衛生的管理，制定衛生標準，組織衛生監測，實(shí)施衛生監督"^[5]。

由于勞動(dòng)保護、勞動(dòng)衛生和工業(yè)衛生的內涵及其工作領(lǐng)域存在交叉^[6,7]，這一時(shí)期的工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管職能呈現交叉狀態(tài)，由勞動(dòng)（人事）部和衛生部共同承擔，各有側重。

2．1986-2003年：

以衛生部為主的工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管體制。1986年11月，衛生部和勞動(dòng)人事部聯(lián)合發(fā)布了分工協(xié)作紀要，明確了勞動(dòng)部門(mén)負責勞動(dòng)衛生工程技術(shù)（預防和治理職業(yè)危害的工程技術(shù)措施）相關(guān)的工作，而對企業(yè)進(jìn)行預防性和經(jīng)常性衛生監察等工作則由衛生部門(mén)負責^[8]。這標志著(zhù)以衛生部為主的工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管體制得以確立。1988年4月機構改革后，勞動(dòng)部"綜合管理職業(yè)安全和職業(yè)衛生（工程技術(shù)）監察工作""規劃和指導礦山安全和職業(yè)衛生（工程技術(shù)）工作"，設職業(yè)安全衛生監察局（原勞動(dòng)安全衛生監察局）、礦山安全衛生監察局和鍋爐壓力容器安全監察局。同年11月，《衛生部并國家中醫藥管理局"三定"方案》規定了衛生部的主要職責。1993年3月，勞動(dòng)部負責"綜合管理全國職業(yè)安全衛生、礦山安全衛生、鍋爐壓力容器安全和全國安全生產(chǎn)工作"，設職業(yè)安全衛生與鍋爐壓力容器監察局、礦山安全衛生監察局和安全生產(chǎn)管理局；衛生部依據衛生法規、標準行使監督職權，由衛生監督司負責監督實(shí)施。

1995年1月實(shí)施的《中華人民共和國勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)法》）專(zhuān)設"勞動(dòng)安全衛生"一章，授權勞動(dòng)行政部門(mén)和有關(guān)部門(mén)對違法行為給予行政處罰。1997年11月，《衛生部關(guān)于對浙江省衛生廳有關(guān)勞動(dòng)衛生監督適用法律問(wèn)題的復函》中指出，《勞動(dòng)法》所稱(chēng)"有關(guān)部門(mén)"包括衛生部門(mén)，并明確1986年的分工協(xié)作紀要繼續有效。1998年6月，勞動(dòng)部承擔的職業(yè)衛生監察（包括礦山衛生監察）職能交由衛生部，勞動(dòng)部承擔的安全生產(chǎn)綜合管理、職業(yè)安全監察、礦山安全監察職能交由國家經(jīng)濟貿易委員會(huì )。2002年5月實(shí)施的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《職業(yè)病防治法》）正式確立了衛生行政部門(mén)承擔工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管職責的主體地位，全面負責職業(yè)病防治工作。這一時(shí)期，衛生部完成了從主要承擔者到獨立承擔者的角色轉換。

3．2003-2018年：

2003年，工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管職能劃入國家安全生產(chǎn)監督管理局。2005年1月，衛生部與國家安全生產(chǎn)監督管理局聯(lián)合發(fā)文（衛監督發(fā)〔2005〕31號），明確了各自所承擔的職能，用人單位職業(yè)健康監護情況監督檢查、建設項目職業(yè)衛生"三同時(shí)"審查、職業(yè)衛生技術(shù)服務(wù)機構資質(zhì)認定和監督管理工作仍由衛生部負責。2005年2月，國家安全生產(chǎn)監督管理局變更為國家安全生產(chǎn)監督管理總局，原工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管職能相應劃入。2008年7月，國家安全生產(chǎn)監督管理總局增設職業(yè)安全健康監督管理司專(zhuān)門(mén)承擔監督檢查工礦商貿工作場(chǎng)所職業(yè)衛生情況等職責；國家煤礦安全監察局承擔煤礦工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監督檢查等職責。2010年10月，建設項目的職業(yè)衛生"三同時(shí)"審查及監督檢查、職業(yè)衛生檢測、評價(jià)技術(shù)服務(wù)機構的資質(zhì)認定和監督管理工作等職責劃入國家安全生產(chǎn)監督管理總局。

2011年12月，修正后的《職業(yè)病防治法》賦予安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)在職業(yè)病預防環(huán)節全面實(shí)施監管的主體地位。這一時(shí)期，國家安全生產(chǎn)監督管理總局完成了從主要承擔者到獨立承擔者的角色轉換，職業(yè)衛生監管職能完成劃轉。

4．2018年后：

2018年3月，原國家安全生產(chǎn)監督管理總局承擔的工作場(chǎng)所職業(yè)衛生監管職能劃入新組建的國家衛生健康委員會(huì )，職業(yè)衛生監管職能回歸衛生行政部門(mén)。

二、展望

我國職業(yè)衛生監管工作取得了巨大成就，但職業(yè)衛生監管體制有待理順^[9]。目前，我國正在探索現代職業(yè)衛生問(wèn)題綜合預防治理體系，近年來(lái)一些研究成果值得學(xué)習和效仿。

1．維護職業(yè)衛生監管體制的長(cháng)期穩定：

穩定的職業(yè)安全衛生監管模式是管理的關(guān)鍵。以美國為例，自1970年《職業(yè)安全與健康法》頒布后設立了包括職業(yè)安全與健康管理局在內的4大永久性機構^[10]，保持了職業(yè)安全衛生監管體制的長(cháng)期穩定，保障了《職業(yè)安全與健康法》的有效實(shí)施，保證了職業(yè)病報告發(fā)病例數的持續下降。穩固的職業(yè)衛生監管體制有利于維護其權威，有助于穩定職業(yè)衛生監管機構和用人單位的預期，使之責無(wú)旁貸、依法履行職能或義務(wù)，從而提升職業(yè)衛生監管成效。我國于1998年改革后延續至今的安全生產(chǎn)監管體制及其成效亦是很好的例證。

2．確保職業(yè)衛生法律的有效實(shí)施：

職業(yè)病報告發(fā)病例數受多種因素的影響。（1）職業(yè)防護水平：包括工程防護和個(gè)體防護；（2）職業(yè)健康監護：有研究表明，在職業(yè)病危害尚未得到有效控制的情況下，職業(yè)病報告發(fā)病例數與職業(yè)健康檢查人數具有一定的正相關(guān)^[11]；（3）監管機構改革：1988-1997年，我國職業(yè)病報告發(fā)病數量逐年下降，而1998、2003年兩次監管機構改革后，職業(yè)病報告發(fā)病例數上升。在職業(yè)衛生監管實(shí)踐中，往往會(huì )出現職業(yè)病報告例數隨著(zhù)監管力度增強而增加的"反常"現象。究其原因，一是當年新發(fā)職業(yè)病病例被診斷的同時(shí)，往年"潛伏"的職業(yè)病病例也被確診；二是主管部門(mén)在監管中更注重職業(yè)健康檢查監管，某種程度上存在"重治輕防"問(wèn)題；（4）國有企業(yè)改革：1993年10月，我國啟動(dòng)了國有企業(yè)改革，國企職工紛紛下崗再就業(yè)導致職業(yè)健康監護人數銳減^[12]；（5）企業(yè)用工制度：大量合同工、臨時(shí)工、季節工未能享受應有的職業(yè)健康監護權利；（6）其他影響因素：衛生體制改革、職業(yè)病診斷機構、部門(mén)政績(jì)考核、企業(yè)責任意識和勞動(dòng)者自我保護意識等，都會(huì )對職業(yè)病報告發(fā)病例數產(chǎn)生影響^[13]。

3．堅持職業(yè)安全衛生綜合監管體制：

職業(yè)安全和職業(yè)健康事關(guān)勞動(dòng)者的生命和健康，其法益具有統一性^[14]。我國自2003年職業(yè)衛生監管體制改革以來(lái)，經(jīng)過(guò)15年的重組與磨合，安全生產(chǎn)與職業(yè)衛生一體化監管執法機制已然成形推動(dòng)了職業(yè)衛生監管工作。以溫州市為例，職業(yè)衛生監管職能劃轉以后職業(yè)衛生技術(shù)服務(wù)突飛猛進(jìn)^[15]，2015-2018年完成職業(yè)健康檢查412 274人次。有關(guān)部門(mén)應重視職業(yè)安全衛生監管的發(fā)展規律^[16]，摒棄"分割式監管"，合并立法、綜合監管，與國際接軌，實(shí)現職業(yè)安全衛生綜合監管，在有效利用資源、提高行政效率的同時(shí)減輕監察對象的負擔。