我國是一個(gè)人口大國，地理地質(zhì)氣候條件復雜，經(jīng)濟業(yè)態(tài)呈現出全種類(lèi)、全鏈條結構，是世界上災害事故多發(fā)頻發(fā)的國家之一。
自2003年“非典事件”至今，我國經(jīng)歷過(guò)包括自然災害、事故災難、公共衛生等幾乎所有種類(lèi)的突發(fā)事件。這些重大突發(fā)事件猶如晨鐘暮鼓，促使我國安全生產(chǎn)應急管理體制機制不斷創(chuàng )新與完善，全國各行業(yè)、各地區、各部門(mén)相繼建設了多種類(lèi)、多系統的應急預案和綜合應急體系平臺，國家先后出臺一系列法律法規，為構建中國特色的應急管理體系、提升應急管理能力現代化水平奠定了堅實(shí)的基礎。諸多重特大突發(fā)事件的成功處置，有效減少了生命財產(chǎn)的損失，維護了社會(huì )穩定。然而，突發(fā)事件的基本規律和嚴峻現實(shí)、社會(huì )發(fā)展的重大變革和前沿科技的時(shí)代特性警示我們，我國應急管理體制機制法制建設仍在路上。如何構建適應中國國情、具有中國特色的應急管理體制，繼續提升應急管理能力現代化水平，遏制重特大事故災難的發(fā)生，將是我們長(cháng)期面臨的重大任務(wù)。
黨的十九屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）為構建中國特色應急管理體系，推進(jìn)應急管理能力現代化指明了目標與方向。根據《決定》，構建中國特色的應急管理體系，推進(jìn)應急管理能力現代化建設，首先需要在全社會(huì )形成基本共識，找到關(guān)鍵環(huán)節，確定科學(xué)思路；其次，還需要理論與實(shí)踐并舉，規劃完善應急體系架構，嚴格遵循體系架構，完善應急體制機制。
黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央提出“堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本”“發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)”。習近平總書(shū)記指出，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統一，努力實(shí)現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風(fēng)險轉變，全面提升全社會(huì )抵御自然災害的綜合防范能力。這些重要論述充分體現了高瞻遠矚的戰略眼光和強烈的歷史擔當。
能夠集中力量辦大事，在應對重特大突發(fā)事件時(shí)可以舉全國之力，做到上下齊心、共克時(shí)艱，這是我們的制度優(yōu)勢之一。中國特色社會(huì )主義制度的優(yōu)越性和“四個(gè)自信”，也為我們在現實(shí)中和既有工作的基礎上創(chuàng )新構建中國特色應急管理體系，推進(jìn)應急管理能力現代化建設增強了信心、力量，構成了中國應急管理制度基石和應急文化共識。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國累計頒布實(shí)施《突發(fā)事件應對法》《安全生產(chǎn)法》等70多部應急管理法律法規。中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)防災減災救災體制機制改革的意見(jiàn)》，各方制定了550余萬(wàn)件應急預案，形成了應對特別重大災害“1個(gè)響應總冊+15個(gè)分災種手冊+7個(gè)保障機制”的應急工作體系和“扁平化”組織指揮體系、防范救援救災“一體化”運作體系。
新成立的應急管理部已與32個(gè)部門(mén)和單位建立了會(huì )商研判和協(xié)同響應機制，與中央軍委聯(lián)合參謀部建立了軍地應急救援聯(lián)動(dòng)機制，在應對諸多重大自然災害和事故災難的實(shí)踐中不斷探索，形成了一套行之有效的搶險救援技戰術(shù)打法，顯著(zhù)提升了攻堅克難的應急能力，有力、有序、有效應對了一系列超強臺風(fēng)、嚴重洪澇災害、重大堰塞湖、重大森林火災、特大山體滑坡和嚴重地震災害，最大限度減少了生命財產(chǎn)損失。
這些預案、法規或機制的建設和能力的形成，為構建中國特色應急管理體系，推進(jìn)應急管理能力現代化建設和創(chuàng )新發(fā)展奠定了堅實(shí)基礎，固化為統一的法律制度和監督執行機制，并通過(guò)專(zhuān)業(yè)部門(mén)法、靈活政策作為應急管理基礎法律的有力補充保障，依法實(shí)現應急管理和危機應對，在依法應急中找到了共識。
中國特色應急管理體系的框架主要涵蓋思想體系、方法策略體系、高科技應用體系、專(zhuān)業(yè)基礎理論體系、政策法規標準體系、專(zhuān)業(yè)人才隊伍教育培養體系、社會(huì )應急保險體系，是多系統的集合。主要體現為以下六個(gè)方面：
一、習近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)和應急管理的重要指示是理論構建的源泉
危機應急理論體系是我國人民歷經(jīng)磨難而得來(lái)的理論與實(shí)踐之光輝結晶，是豐富經(jīng)驗和深刻教訓的凝結和升華，是示范性、浸潤性、教化性、鑲嵌式、模式化的科技模具。習近平總書(shū)記近年來(lái)關(guān)于安全生產(chǎn)和應急管理的重要指示，照亮構建中國特色應急管理體系的前程，指引推進(jìn)應急管理能力現代化建設的正確方向，成為新時(shí)代應急管理的理論源泉?？傮w國家安全觀(guān)涵蓋了安全生產(chǎn)、應急管理等內容，要求我們從對內對外兩個(gè)方面抓，從防災減災救災三個(gè)維度管。
二、方法策略體系是量化能力建設的科學(xué)尺度
突發(fā)事件關(guān)鍵在預防，預防的核心內容是預警研判，預警監測的基本方法是風(fēng)險辨識、風(fēng)險研判、風(fēng)險評估、風(fēng)險化解排除。諸多重特大突發(fā)事件的規律表明：對風(fēng)險識別的麻痹大意，對排除風(fēng)險的疏忽懈怠，對利益和風(fēng)險矛盾關(guān)系的錯位，對化解、根除風(fēng)險方法策略的欠缺，是教訓中的深刻教訓?？蘸邦A防一萬(wàn)遍，不如排除一風(fēng)險，是“安全第一”的本質(zhì)與內涵，是從治理源頭、從關(guān)口前移的角度遏制突發(fā)事件的發(fā)生，處理好發(fā)展與安全、利益與安全、業(yè)績(jì)與安全邏輯關(guān)系最基礎、最重要、最有效的方法和策略。
新時(shí)代高科技迅猛發(fā)展，基于地質(zhì)地理信息技術(shù)、遙感遙測遙控的監測技術(shù)、GPS和北斗的導航定位技術(shù)、可視化的屏顯技術(shù)以及區塊鏈、大數據、人工智能、網(wǎng)絡(luò )感知等先進(jìn)技術(shù)，共同構成中國特色應急管理體系的科技底層技術(shù)支撐，是高效預防和處置突發(fā)事件的強大工具。然而，從目前我國對這些高科技的應用實(shí)踐看，商業(yè)化創(chuàng )新應用得早、快、好，但在安全生產(chǎn)應急管理方面的應用和創(chuàng )新相對遲緩，呈現出晚、慢、差的狀態(tài)?？梢哉f(shuō)，高科技在創(chuàng )新應急管理領(lǐng)域的應用開(kāi)發(fā)和探索是大勢所趨，深開(kāi)發(fā)、早應用刻不容緩。
四、專(zhuān)業(yè)基礎理論體系是涵養所有能力的肥沃土壤
安全生產(chǎn)應急管理是社會(huì )科學(xué)與自然科學(xué)綜合交叉而側重于實(shí)踐應用的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，而我國在這方面的相關(guān)研究、探討起步較晚、發(fā)展滯后。目前，我國高校教育領(lǐng)域對應急管理學(xué)科的建設處于起步狀態(tài)，系統教材匱乏，專(zhuān)業(yè)師資稀缺，教育培養方式與社會(huì )需求脫節，專(zhuān)業(yè)培養力量薄弱，這也是我國應急管理人才隊伍面臨大量缺口的重要原因。令人欣慰的是，教育部已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)應急管理學(xué)科的建設，批準大中專(zhuān)高等院校設立應急管理專(zhuān)業(yè)。在不遠的將來(lái)，安全生產(chǎn)應急管理專(zhuān)業(yè)人才隊伍的教育培養，能夠為我國應急管理事業(yè)提供重要的人才支撐。
安全生產(chǎn)應急管理需要政策法規，需要設立標準。政策法規是體系建設的基石，條例條令標準是考察能力建設的規范和尺度，依據強有力的政策法規，憑借符合應急規律和國情的標準，是安全生產(chǎn)應急管理?yè)岆U救援的法度，是打造專(zhuān)業(yè)隊伍堅強實(shí)力的依據。近年來(lái)，相繼出臺了《突發(fā)事件應對法》《安全生產(chǎn)法》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災減災救災體制機制改革的意見(jiàn)》《地方黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)責任制規定》等一系列政策法規文件，應急管理的若干標準或條例條令也正在制定當中。這些，為實(shí)現信息資源共享、互聯(lián)互通，突破部門(mén)瓶頸、發(fā)揮預案和綜合應急指揮平臺的科學(xué)效能，打通依法應急、合法救援的寬闊道路，構建中國特色應急管理體系，提升應急能力現代化水平，創(chuàng )造了優(yōu)良的機遇和環(huán)境條件。
六、社會(huì )應急保險體系是保障人民群眾最基本需求的底線(xiàn)
重大突發(fā)自然災害和事故災難對人民群眾生命財產(chǎn)的損害極大，一次事故可能讓百年企業(yè)破產(chǎn)，讓幸福家庭家破人亡，讓實(shí)現小康的群體返貧。然而，一次高效成功的應急救援只能有效減少生命財產(chǎn)損失，卻無(wú)法保證災難事故核心區域的企業(yè)和家庭不受任何損失。因此，動(dòng)員相關(guān)企業(yè)和人民群眾了解、理解、加入可靠可信的社會(huì )保險平臺，對災后恢復生產(chǎn)、恢復家庭正常生活狀態(tài)、避免因災返貧不失為大有利好的措施和辦法。目前，保險機制有不少的空白區和盲區，我國社會(huì )應急保險的參與力度仍存在較大發(fā)展空間。國家和相關(guān)保險機構應鼓勵在安全生產(chǎn)應急管理領(lǐng)域創(chuàng )新探索保險機制，形成與中國特色應急管理體系相吻合的覆蓋全社會(huì )、保障人民群眾利益的保險機制。
構建中國特色的應急管理體系，提升應急管理能力現代化水平，關(guān)系我黨作為領(lǐng)導核心并長(cháng)期執政，關(guān)乎社會(huì )穩定、長(cháng)治久安、國家安全。因此，必須站在總體國家安全觀(guān)的戰略高度，圍繞國民經(jīng)濟規劃發(fā)展的系統維度、危機應急和風(fēng)險管理的專(zhuān)業(yè)深度、高科技迅猛發(fā)展的技術(shù)精度、中華民族全面增強危機意識的廣度上來(lái)全面考量和構架。
作者：董傳儀，中國科學(xué)院大學(xué)應急管理研究中心原執行主任；范曉娟，山東農業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。
