化工園區安全管理探討之二——美國的安全監管方式
過(guò)程安全管理在美國始于1984年的印度博帕爾事故。雖然事故不發(fā)生在美國，但聯(lián)碳公司畢竟是美國公司。而且，作為當時(shí)世界上規模僅次于巴斯夫的化工帝國也因此轟然崩塌，令人噓唏。事故發(fā)生后，美國很快通過(guò)了《清潔空氣法案》。別被這個(gè)名字誤導，這個(gè)法案基本上澄清了以下三件事：
1. 美國OSHA負責管理好企業(yè)，防止發(fā)生重大事故；
2. 環(huán)保署負責管理好事故，不要影響到工廠(chǎng)外部；
3. 成立一個(gè)獨立調查組CSB（Chemical Safety and Hazard Investigation Board化工安全與危害調查委員會(huì )）負責監督OSHA和環(huán)保署更好地運行。
這三條是美國標準的國會(huì )法案模板，管理要求加審核員模式。
博帕爾事故后，OSHA于1990年通過(guò)了29 CFR 1910 119（高?；て髽I(yè)過(guò)程安全管理規定）,簡(jiǎn)稱(chēng)PSM?，F在為人熟知的過(guò)程安全14個(gè)模塊由此產(chǎn)生。環(huán)保署（EPA）緊隨其后，通過(guò)了40 CFR 68（環(huán)境風(fēng)險管理計劃），簡(jiǎn)稱(chēng)RMP，同樣引用了14個(gè)管理模塊的要求，解決了監管部門(mén)的分工問(wèn)題，即OSHA主廠(chǎng)內，EPA主廠(chǎng)外，應用同一個(gè)體系。
PSM 14個(gè)模塊
OSHA的過(guò)程安全14個(gè)模塊，很好地描述了工廠(chǎng)控制過(guò)程風(fēng)險的各個(gè)方面，也盡可能地列出了相對詳細的管理要求。
但是，仔細研究OSHA的規定，會(huì )有以下三大不足：
執行難
具體體現在對PSM的執行和考核沒(méi)有要求，同時(shí)14個(gè)模塊相對獨立，沒(méi)有描述模塊之間的關(guān)聯(lián)性，不能形成完整的管理系統。
這里不得不講一下OSHA的背景，OSHA（美國職業(yè)安全與健康管理局）隸屬美國勞工部，是為了工人爭取利益的部門(mén)，一直以來(lái)制定的法規都是以執法容易為主，比如它會(huì )詳細規定“爬梯每一步間距”這樣的細節。OSHA以往的條例主要以這種規定明確、執法方便、對與錯一目了然的條例為主。而PSM并不是這樣一個(gè)條例，說(shuō)到底PSM需要涵蓋整個(gè)化工系統，適應不同工藝，就沒(méi)有那么容易做到一目了然了。
現實(shí)結果也是如此，OSHA的14個(gè)模塊從工廠(chǎng)管理的各個(gè)環(huán)節入手，確實(shí)描述了如何管好化工生產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節。在建立初期，14個(gè)模塊對美國的過(guò)程安全發(fā)展提供了清晰的方向和指導，但實(shí)際推行卻比較緩慢，企業(yè)推行都是分模塊進(jìn)行的，并沒(méi)有把過(guò)程安全形成管理體系。
管理體系的推行需要一個(gè)類(lèi)似管理指南的文件來(lái)指導企業(yè)，可偏偏OSHA習慣了寫(xiě)執法條例，把指南寫(xiě)成執法條例，留給企業(yè)的是，不知道如何做才能滿(mǎn)足要求。
執法檢查難
即便OSHA已經(jīng)盡量把14個(gè)模塊寫(xiě)得容易執法，但是畢竟PSM不是“爬梯間距”那么簡(jiǎn)單。全美的OSHA檢查員中間可以審查PSM的不到百分之一，培訓班開(kāi)了一期又一期，PSM的審核人員依舊急缺。究其原因，與PSM理應是一個(gè)管理體系有直接的關(guān)系。原來(lái)的OSHA執法人員習慣了非此即彼、黑白分明的判斷，如今讓他們來(lái)審核一個(gè)體系，尤其拿到的不是清晰的判例，判斷起來(lái)當然困難。
彈性不足
OSHA在PSM適用性上有一個(gè)化學(xué)品量的閾值，超過(guò)該閾值需要執行OSHA,否則就不用。問(wèn)題出在，一旦超過(guò)該閾值，不論大小，嚴重程度都需要嚴格按照OSHA執行，不需要增加，也不能減少，使其在實(shí)際執行中缺少了彈性。
在接連發(fā)生了2005年德州BP爆炸案、2010年墨西哥灣漏油、2013年德州硝酸銨爆炸等事故后，美國過(guò)程安全管理的執行發(fā)生了轉向。尤其是2005年的德州BP爆炸案后，算是美國PSM管理的一次轉折。事故調查的結果顯示了領(lǐng)導力不足、文化缺陷的問(wèn)題，也顯示出模塊間聯(lián)系的問(wèn)題。
這次事故之后，美國OSHA提出了對與PSM相關(guān)企業(yè)執行情況的NEP（National Emphasis Program），即國家專(zhuān)項檢查計劃。從2007年開(kāi)始針對煉油企業(yè)，之后2010年開(kāi)始針對化工企業(yè)。NEP計劃其實(shí)是一個(gè)以審核推行PSM管理的計劃。幾個(gè)特點(diǎn)如下：
NEP審核的是管理體系和最佳實(shí)踐，并非設計要求檢查。
NEP的審核員與OSHA審核員并不相同，一般是一個(gè)由資深專(zhuān)家（level 1 auditor）帶隊的小組，且這些審核員清晰地了解PSM管理要求。
最終的發(fā)現項（罰單）主要與管理體系有關(guān)。
（下圖是一個(gè)發(fā)現項和PSM模塊相關(guān)分類(lèi)）
近10年來(lái)，OSHA推廣過(guò)程安全的主要手段其實(shí)是：利用PSM專(zhuān)業(yè)體系審核推動(dòng)PSM執行。
同時(shí)，2005年BP德州煉油廠(chǎng)爆炸促成了美國企業(yè)開(kāi)始自發(fā)地思考如何把這些分割的模塊連接起來(lái)。CCPS的基于風(fēng)險的過(guò)程安全體系應運而生。CCPS通過(guò)企業(yè)合作，發(fā)布了數以百計的詳細的管理和技術(shù)指南，完整描述了各個(gè)模塊應該是什么樣的管理，現存的最佳實(shí)踐是什么。這些指南使得PSM的執行變得有了指導，而不僅僅是停留在法規層面；同時(shí)，CCPS推出了基于風(fēng)險大小確定管理（RBPS）的理念，也使得PSM體系可以適應于所有工藝。
值得一提的是，CCPS是行業(yè)組織，從行業(yè)角度提出的CCPS PSM指南，正在逐步被OSHA所吸收，變成NEP審核中被檢查的條目。
以上就是美國PSM管理的基本現狀?？梢钥吹?，OSHA的14個(gè)模塊解決了那些要管的問(wèn)題，但是在早期本身執行起來(lái)推動(dòng)力不足；現階段美國OSHA主要依靠NEP PSM體系審核來(lái)推動(dòng)。同時(shí)，CCPS作為一個(gè)行業(yè)組織，提供了大量的細節和可操作的指南，這給了企業(yè)拉一把的力量。這一推一拉之間正在穩步推動(dòng)企業(yè)PSM的發(fā)展。
中國的《化工企業(yè)工藝安全管理實(shí)施導則》（AQ/T3034-2010）基本上就是依照OSHA 14模塊翻譯過(guò)來(lái)的，后被《國家安全監管總局關(guān)于加強化工過(guò)程安全管理的指導意見(jiàn)》（安監總管三[2013]88號）引用，變成了強制執行。但是，導則去掉了兩個(gè)管理模塊，更重要的是刪除了“適用范圍”。在OSHA PSM中規定了對于不同化學(xué)品，當使用量超過(guò)一定量以后，這個(gè)工藝才適用于PSM法規。以及在RMP中，基于事故后果模擬將企業(yè)分為三級進(jìn)行管理，這樣的分級管理考慮都在引入過(guò)程中被刪除了。而這些刪除恰恰導致了第一篇文章中提到的管理邊界問(wèn)題。
總結：美國現在采用的是以管理體系審核為推動(dòng)力、以CCPS行業(yè)協(xié)會(huì )提供管理指南的方式推進(jìn)過(guò)程安全管理，這種推動(dòng)方法多少是OSHA以檢查為主要執行手段的延續，至今美國還在為沒(méi)有足夠的體系審核人員而頭疼。