轉載。

現行《消防法》第五十三條規定，“消防救援機構應當對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規的情況依法進(jìn)行監督檢查?！?/p>

現行《消防監督檢查規定》第三十九條規定，“有固定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所且具有一定規模的個(gè)體工商戶(hù)，應當納入消防監督檢查范圍。具體標準由省、自治區、直轄市公安機關(guān)消防機構確定并公告”。

據此可見(jiàn)，消防救援機構進(jìn)行監督檢查的對象是單位以及特定個(gè)體工商戶(hù)，根據《消防監督檢查規定》的相關(guān)規定，監督檢查的內容是單位履行法定消防安全職責的情況。

但事實(shí)卻是，如果你這樣認為的話(huà)，那就錯了。理由主要是：

《消防法》除規定了單位應當履行的法定消防安全職責，還規定了大量對個(gè)人應當履行的法定消防安全義務(wù)和要求：

比如特種場(chǎng)所和特種作業(yè)防火要求、易燃易爆危險品和可燃物資倉庫管理、人員密集場(chǎng)所現場(chǎng)工作人員不履行職責、過(guò)失引起火災、阻礙報火警等違法行為。這其中，有的違法是可完全被治安管理違法行為所包含并由公安機關(guān)決定處罰的（消防法62條），有的違法則在消防救援機構決定處罰的職權范圍內（消防法63、64條和68條），但因為消防機構無(wú)權作出行政拘留的處罰，實(shí)踐中通過(guò)不同的處理方式最終由公安機關(guān)作出拘留處罰決定并執行。以上對個(gè)人消防違法行為的規制，都帶有消防隸屬公安時(shí)期的治安色彩，在消防改革轉制后，在案件的受案調查和移送過(guò)程中，產(chǎn)生了一定的法律適用困難。

對于該等帶有治安色彩的個(gè)人違法行為，消防機構實(shí)際上無(wú)法通過(guò)雙隨機進(jìn)行監督檢查，但如果對單位雙隨機檢查中發(fā)現違法行為的也要依法立案查處。主要還是通過(guò)對舉報、投訴的消防違法行為的核查方式進(jìn)行的。比如，基層執法人員普遍關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，住宅小區的私家車(chē)堵塞消防車(chē)通道的違法行為，消防機構是只能通過(guò)和其他有權部門(mén)（如交警、城管）進(jìn)行聯(lián)合執法或專(zhuān)項整治等方式開(kāi)展檢查，或者是依舉報、投訴的案件線(xiàn)索進(jìn)行檢查。其實(shí)，從這一點(diǎn)，可以明顯看出消防監督執法實(shí)行雙隨機檢查的局限性和不相適應性。從危險源的分類(lèi)來(lái)看，對個(gè)人的處罰除了違反行政管理秩序的行為，最鮮明的特征就是不僅包括了第二類(lèi)危險源還包括了第一類(lèi)危險源——即導致事故發(fā)生的根源、源頭的行為，比如“違反規定使用明火作業(yè)或者在具有火災、爆炸危險的場(chǎng)所吸煙、使用明火”。對此，很難通過(guò)對單位的雙隨機檢查發(fā)現，而且，動(dòng)火審批也是內部審批，由一般的行政執法機關(guān)進(jìn)行監管效果甚微。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是，筆者認為對于該等嚴重危及公共安全的違法行為，由帶有武裝性質(zhì)的、國家的，兼具治安行政力量和刑事司法力量的公安機關(guān)來(lái)監管顯然更合適。

另外，對個(gè)人的處罰還有一種比較特殊的情形，即消防技術(shù)服務(wù)機構失職的違法行為，且造成重大損失的，在對機構處罰的同時(shí)并對有關(guān)責任人員采取終身市場(chǎng)禁入措施。該處罰措施和對單位的雙罰似乎也有差異。

此外，《消防法》還規定了一些違法主體相對模糊的違法行為。比如，易燃易爆危險品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所設置不符合規定，電器產(chǎn)品、燃氣用具的安裝、使用等不符合消防技術(shù)標準和管理規定，人員密集場(chǎng)所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國家明令淘汰的消防產(chǎn)品。該等違法行為的共同特征是，違法主體并沒(méi)有限定在單位，個(gè)人是否是違法主體有待進(jìn)一步明確。有的認為也必須限定在單位，有的則認為不局限于單位，理由是場(chǎng)所設置不符合規定中的“場(chǎng)所”并沒(méi)有限定違法主體的性質(zhì)。這樣的問(wèn)題在對公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前的消防安全檢查中也同樣存在。筆者要聲明的是，個(gè)別執法多年的專(zhuān)業(yè)人士看到這里可能會(huì )不假思索的拋出個(gè)人的絕對觀(guān)點(diǎn)，但從筆者的調研結果來(lái)看，各地區的消防機構的執法實(shí)踐并不統一、確有不同理解。

最后，還有一個(gè)更為重要的問(wèn)題是，前述的是有對應的法律責任條款的違法行為規定（消防法66條），但是《消防法》中還包括了一些僅有法律義務(wù)條款而無(wú)明確對應的法律責任條款的規定。比如消防法第26條規定的“人員密集場(chǎng)所室內裝修、裝飾未按照消防技術(shù)標準的要求使用不燃、難燃材料”的違法行為。對此，雖然《消防法》沒(méi)有明確對應的罰則，但因為涉及到火災隱患，消防機構對火災隱患責令改正，之后對逾期未改的違法行為依據消防法第60條第1款第（7）項之規定對其進(jìn)行處罰似乎是沒(méi)有問(wèn)題的?！断辣O督檢查規定》第十條第二款也規定了，“對人員密集場(chǎng)所還應當抽查室內裝修材料是否符合消防技術(shù)標準、外墻門(mén)窗上是否設置影響逃生和滅火救援的障礙物”。

綜合上述規定和分析可見(jiàn)，目前《消防法》在消防監督檢查的對象和內容上，存在較大的問(wèn)題，筆者把其歸結為——消防機構監督檢查的重點(diǎn)仍是對單位履行消防安全法定職責情況的檢查，但該等檢查似乎對火災預防的效果有限，近年來(lái)歷次較大的重大火災事故亦證實(shí)，因違規動(dòng)火作業(yè)等個(gè)人違法行為引發(fā)重大火災的占比居高，這通過(guò)對單位開(kāi)展雙隨機為主的監督檢查顯然是無(wú)法有效解決的。

接下來(lái)，我們還是通過(guò)北京長(cháng)峰醫院重大火災事故進(jìn)行進(jìn)一步的說(shuō)明：

我們先來(lái)看初步調查結論所提到的室內裝修材料問(wèn)題，根據中國法制出版社出版的《〈中華人民共和國消防法〉注解與配套》（第五版），實(shí)際上是將其放在《消防法》第五十九條“對不按消防技術(shù)標準設計、施工的行為的處罰”規定的注解中的。言外之意就是，“人員密集場(chǎng)所室內裝修、裝飾未按照消防技術(shù)標準的要求使用不燃、難燃材料”實(shí)際上涉嫌構成“建筑施工企業(yè)不按照消防設計文件和消防技術(shù)標準施工，降低消防施工質(zhì)量的”違法行為，應當是由住建部門(mén)進(jìn)行處罰的。

這就產(chǎn)生了消防機構和住建部門(mén)對同一個(gè)違法行為的處罰競合。同時(shí)，這也再次牽扯出筆者多次呼吁過(guò)的一個(gè)消防執法存在的重大問(wèn)題——消防機構和住建部門(mén)的監管職能邊界問(wèn)題。根據《建筑法》的相關(guān)規定，裝飾裝修是屬于施工活動(dòng)的，換句話(huà)說(shuō)，醫院三樓在開(kāi)展裝飾裝修時(shí)已經(jīng)從消防監管的“單位”，變成了“施工現場(chǎng)”。鑒于此，我們接下來(lái)需要分析的是我國法律法規對現場(chǎng)施工的法律規制。

我們來(lái)看《南方周末》的新聞報道。在《長(cháng)峰醫院：至少受罰11次，火災前剛成消防安全重點(diǎn)單位》一文中，描述了這樣一個(gè)事實(shí)——“4月17日，也就是火災前一天，北京長(cháng)峰醫院三樓病房的凈化工程剛剛完成施工并撤離現場(chǎng)，他離開(kāi)后還有其他工程隊仍在現場(chǎng)施工。按照我國消防管理相關(guān)規定，施工前必須到住建部門(mén)進(jìn)行審批，審批通過(guò)之后才能進(jìn)行施工，該施工是否經(jīng)過(guò)審批仍需等待進(jìn)一步調查”。

可見(jiàn)，就北京長(cháng)峰醫院重大火災事故的直接起因，即北京長(cháng)峰醫院在三樓ICU病房的裝修改造項目中，除了涉嫌違規動(dòng)火作業(yè)、未按照消防技術(shù)標準的要求使用不燃、難燃材料的消防違法行為（具體有沒(méi)有動(dòng)火作業(yè)還有待最終事故調查報告的結論，根據目前初步調查結果來(lái)看，火花似乎并不能直接視為明火）以外，還可能涉嫌“未辦理施工許可證擅自施工的”建筑違法行為，該違法行為違反了《建筑法》第七條、《建設工程質(zhì)量管理條例》第十三條以及《建筑工程施工許可管理辦法》第二條的規定?！督ㄖこ淌┕ぴS可管理辦法》（2021修改）第二條規定了：“在中華人民共和國境內從事各類(lèi)房屋建筑及其附屬設施的建造、裝修裝飾和與其配套的線(xiàn)路、管道、設備的安裝，以及城鎮市政基礎設施工程的施工；建設單位在開(kāi)工前應當依照本辦法的規定，向工程所在地的縣級以上地方人民政府住房城鄉建設主管部門(mén)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)發(fā)證機關(guān))申請領(lǐng)取施工許可證。工程投資額在 30 萬(wàn)元以下或者建筑面積在 300 平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。據此，凡是達到一定規模的裝飾裝修工程，在開(kāi)工建設前，都必須按照規定辦理施工許可證。經(jīng)查詢(xún)，對于既有建筑未取得施工許可證擅自裝修施工，住建部門(mén)一般也適用前述規定，假如符合辦理施工許可的條件而未辦理，根據《建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》之規定，市建委是有權對北京長(cháng)峰醫院的違法施工行為給予行政處罰。

但實(shí)際情況又是什么呢？通過(guò)和住建部門(mén)專(zhuān)業(yè)人士的交流，雖然《施工許可管理辦法》對申辦施工許可作了規定（該規定僅涉及金額和面積的標準），但從辦理該項許可所需的材料來(lái)看，對于不涉及設計圖紙的簡(jiǎn)單裝飾裝修或設備安裝項目，根本無(wú)法辦理施工許可。換言之，《施工許可管理辦法》的簡(jiǎn)單規定使得辦理施工許可的制度意義，即“通過(guò)對建筑工程施工所應具備的基本條件的審查，避免不具備條件的工程盲目開(kāi)工，給相關(guān)當事人造成損失和社會(huì )財富的浪費，保證建筑工程開(kāi)工后的順利建設”，實(shí)際上落空了。

綜上可見(jiàn)，關(guān)于動(dòng)火作業(yè)的法律規制，除了消防法律法規有規定，建筑法律法規對施工現場(chǎng)動(dòng)火作業(yè)也有相應規定。此外，因為民營(yíng)醫院系生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，根據《安全生產(chǎn)法》第四十三條規定，“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行爆破、吊裝、動(dòng)火、臨時(shí)用電以及國務(wù)院應急管理部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)規定的其他危險作業(yè)，應當安排專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)行現場(chǎng)安全管理，確保操作規程的遵守和安全措施的落實(shí)”。據此可見(jiàn)，安全生產(chǎn)法律法規對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的動(dòng)火作業(yè)也有相應的規定。

而且必須考慮的一點(diǎn)是，就北京長(cháng)峰醫院火災而言，這里面實(shí)際包含了兩個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，一個(gè)是醫院，一個(gè)是施工單位。顯然，消防救援機構對醫院的動(dòng)火作業(yè)進(jìn)行監管還說(shuō)得過(guò)去，對施工單位動(dòng)火作業(yè)的監管顯然由應急管理部門(mén)監管更合適。否則，就會(huì )造成法律適用上的不匹配。理由是，消防機構僅能對違規動(dòng)火作業(yè)的具體行為人個(gè)人進(jìn)行警告、罰款或拘留（還得移交公安），而應急管理部門(mén)則可以依據《安全生產(chǎn)法》第一百零一條之規定，對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行動(dòng)火等危險作業(yè)未安排專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)行現場(chǎng)安全管理的違法行為，可依法“責令限期改正，處十萬(wàn)元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處十萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關(guān)規定追究刑事責任”?？梢?jiàn)，即使兩法存在競合，但對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違規動(dòng)火作業(yè)而言，安法的重罰機制顯然更利于實(shí)現源頭治理。

而且，講道理，那些動(dòng)火作業(yè)的具體行為人都是社會(huì )底層人民，很難拒絕工作安排和指令，他一人也難以落實(shí)現場(chǎng)的安全監護職能，講道理，動(dòng)火作業(yè)的具體施工人和現場(chǎng)監護人員到底哪個(gè)責任更大是值得全社會(huì )尤其是立法者深思的問(wèn)題。筆者更愿意把消防機構所負責的動(dòng)火作業(yè)的監管范圍局限于，對非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位中的動(dòng)火作業(yè)的監管，比如居民住宅中的動(dòng)火作業(yè)。

總而言之，關(guān)于動(dòng)火作業(yè)的法律規制，實(shí)際上涉及前述的多個(gè)法律法規，多個(gè)有權部門(mén)都對其具有法定的監管職責，而不是什么推導或臆測出來(lái)的什么莫須有的職責。這在一定程度上直接導致了，對于這一經(jīng)常引發(fā)重大火災事故的違法行為的監管，存在九龍治水的問(wèn)題。事故發(fā)生后，就開(kāi)始安全隱患專(zhuān)項整治。這其實(shí)并沒(méi)有錯誤，只是，很多人納悶的是，到底是由誰(shuí)來(lái)整治呢？顯然，根據前述分析，住建部門(mén)、應急管理部門(mén)、消防救援機構乃至于公安機關(guān)，都是有法定監管職能的有關(guān)部門(mén)，此外，按照安全生產(chǎn)“三管三必須”的原則，衛生健康委員會(huì )、民政等行業(yè)主管部門(mén)也應當參與進(jìn)來(lái)，此外，責任單位的主體責任落實(shí)更為關(guān)鍵，消防機構要特別注重從這個(gè)角度加強業(yè)務(wù)指導。

正如楊高工所說(shuō)，北京長(cháng)峰醫院的重大火災事故最終的事故調查報告及其批復關(guān)于追責問(wèn)責的內容，將對以后的安全生產(chǎn)和消防安全監管起到長(cháng)遠和深刻的影響。消防安全監管、安全生產(chǎn)監管、施工現場(chǎng)監管等部門(mén)職責邊界和分工也亟待厘清，到底哪些部門(mén)對動(dòng)火作業(yè)負有監管職責，具體的分工又是如何，必將在報告和批復中得以體現。對于消防機構而言，消防監督檢查的法定內容包含哪些又應當包含哪些，也需要日后在修改消防法時(shí)進(jìn)行慎重考量。