2021年12月21日，第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第三十二次會(huì )議中，全國人大常委會(huì )副委員長(cháng)張春賢同志代表全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )執法檢查組作《關(guān)于檢查<中華人民共和國消防法>實(shí)施情況的報告》，報告中提到各地普遍存在“責任落實(shí)不到位與部門(mén)協(xié)作不順暢并存，住房和城鄉建設部門(mén)專(zhuān)業(yè)建設工程的消防審驗和工程管理協(xié)調機制有待完善，住房和城鄉建設部門(mén)和消防救援機構對消防技術(shù)服務(wù)、單位建筑的日常消防監督檢查關(guān)系和管理權限不夠明確”等問(wèn)題。

本文探討的消防安全監管“模糊地帶”，是指住建部門(mén)與消防救援機構在建筑防火安全領(lǐng)域，存在監管職責邊界模糊的現象，造成兩個(gè)部門(mén)在行使職權工作中出現權力交叉甚至沖突。本文旨在分析建筑消防安全監管領(lǐng)域“模糊地帶”的問(wèn)題原因，探討改進(jìn)消防監管的解決對策，確保消防救援機構執法人員做到盡職免責，力求避免因事前監管責任不落實(shí)，發(fā)生有影響的火災事故后造成消防救援機構執法人員受到“背鍋式”追責。

1.1 “未驗先用”，先天不足

消防設計審驗劃轉住建后，消防不再承擔建設工程領(lǐng)域行政審批及相應處罰權。在監督檢查中發(fā)現火災隱患表面上看是需要消防依法查處的違法行為，但究其本質(zhì)則是建設工程未經(jīng)住建部門(mén)審查驗收就投入使用所致?！拔打炏扔谩鼻闆r還挺多，通常表現為室內外消火栓、自動(dòng)噴水滅火系統、火災自動(dòng)報警系統等處于故障狀態(tài)，而隱患的整改則會(huì )涉及到建設、施工、監理、使用或管理等多個(gè)單位，整改難度極大。消防在日常執法檢查發(fā)現此類(lèi)問(wèn)題，一般以責令整改為主，同時(shí)將違法線(xiàn)索函告住建。然而，住建往往以無(wú)執法人員為由無(wú)法查處此類(lèi)違法行為，管理使用單位也因資金、產(chǎn)權等問(wèn)題無(wú)法及時(shí)整改隱患，最終導致消防安全隱患長(cháng)期存在。

以某地級市為例，僅在某轄區“未驗先用”的高層建設項目就多達22個(gè)，涉及的高層建筑和工業(yè)廠(chǎng)房達數百棟，不少存在消防施工質(zhì)量問(wèn)題，比如：【某樓盤(pán)】（因保密需要進(jìn)行技術(shù)處理）建設工程違規進(jìn)行改擴建。還有一類(lèi)是已投入使用多年的高層建筑，至今尚未安裝任何消防設施，比如：【某樓盤(pán)】、【某樓盤(pán)】、【某樓盤(pán)】等建設項目。此外，因消防設施安裝不到位，消防在督促物業(yè)企業(yè)落實(shí)消防安全責任時(shí)，多從消防管理方面提出整改要求，卻無(wú)法觸及建筑物欠缺消防設施的根本性問(wèn)題。比如：某區【某樓盤(pán)】地下舊貨市場(chǎng)違規改變使用性質(zhì)，且原施工單位擅自降低消防技術(shù)標準施工，火災隱患多次被群眾舉報、信訪(fǎng)，使用單位就消防安全隱患整改事宜與原建筑建設單位、施工單位推諉扯皮，但住建、城管均未積極查處，消防在后期監管只能督促使用單位落實(shí)日常管理責任，也導致了消防設施安裝缺位、違規改變建筑使用性質(zhì)帶來(lái)的隱患久拖未改。

1.2 驗收合格，隱患卻在

結合某支隊日常監督檢查情況，大量竣工驗收合格后的建筑也存在施工質(zhì)量遺留問(wèn)題。比如：2021年通過(guò)消防驗收的某商業(yè)綜合體是某市集展覽、購物、餐飲、娛樂(lè )、健身為一體的大型商業(yè)綜合體，2021年12月25日，在開(kāi)業(yè)檢查中，消防機構仍發(fā)現存在防火設施安裝不到位、防火分區超過(guò)規定面積、未按原建設工程設計審查圖紙施工、違規改變架空區域及負一層倉庫為商業(yè)用途等突出問(wèn)題。某區的【某樓盤(pán)】、【某樓盤(pán)】、【某廠(chǎng)房】三個(gè)建設工程項目，所使用的三類(lèi)不同類(lèi)型消防水帶、手提式干粉滅火器消防產(chǎn)品均為不合格消防產(chǎn)品。

還有列入消防安全重點(diǎn)單位的某有限公司的倉庫在“未驗先用”的情況下已投入使用多年，倉庫也已被租戶(hù)改建，后在轄區消防大隊檢查時(shí)發(fā)現該單位倉庫大量安全出口被封堵，在責令該單位整改期間，該單位卻突然告知消防救援大隊,住建部門(mén)已對倉庫出具竣工驗收合格審批手續，并拒絕改正安全出口被封堵的違法行為。2021年11月，有群眾通過(guò)“網(wǎng)上問(wèn)政”欄目舉報消防驗收的某中心地下停車(chē)場(chǎng)室內消火栓箱安裝在兩個(gè)停車(chē)位之間，車(chē)輛停放后影響消火栓的開(kāi)啟，消防機構核查后，單位以住建部門(mén)已出具消防驗收合格審批手續為由據不配合整改隱患。

1.3 許可審批，變相重復

這一點(diǎn)相信大家都有體會(huì )?！稇惫芾聿筷P(guān)于貫徹實(shí)施新修改<中華人民共和國消防法>全面實(shí)行公眾聚集場(chǎng)所投入使用營(yíng)業(yè)前消防安全檢查告知承諾管理的通知》（應急〔2021〕34號），全面實(shí)行公眾聚集場(chǎng)所開(kāi)業(yè)前檢查告知承諾制，消防救援機構受理單位的開(kāi)業(yè)許可申請后，不再將建設工程是否通過(guò)消防驗收作為前置條件，按照《公眾聚集場(chǎng)所消防安全要求》進(jìn)行實(shí)地檢查判定，作出許可、不予許可的決定。從簡(jiǎn)政放權角度看，這的確為消防安全基礎條件好的單位提供了便利。

但實(shí)踐中經(jīng)常出現的矛盾是，消防機構依據標準實(shí)地判定的檢查項目，包括建筑總平面布局、平面布置、防火分區及防火分隔、安全疏散、內外部裝修、消防水源、消防設施、器材及標志、電氣線(xiàn)路等消防安全技術(shù)條件，與住建部門(mén)開(kāi)展消防驗收的項目有較大重復，實(shí)際上相當于兩個(gè)部門(mén)對同一個(gè)場(chǎng)所進(jìn)行了兩次檢查判定。甚至出現經(jīng)住建部門(mén)抽查合格的項目，在場(chǎng)所未進(jìn)行改造裝修的前提下，消防救援機構抽查發(fā)現很多不合格項，簡(jiǎn)政放權的本意確無(wú)意造成了兩個(gè)部門(mén)判定結果大相徑庭，這就使行政相對人產(chǎn)生困惑，而矛盾焦點(diǎn)主要集中在消防救援機構的許可，這無(wú)疑給消防機構執法人員造成很被動(dòng)的不利影響。

1.4 重大隱患，難以判定

重大火災隱患是指違反消防法律法規、技術(shù)標準，可能導致火災發(fā)生或火災危害增大，造成重大火災事故的潛在不安全因素。當前，消防機構主要依據國家標準《重大火災隱患判定方法》（GB35181-2017）規則進(jìn)行檢查判定，從總平面布置、防火分隔、安全疏散設施及滅火救援條件、消防給水及滅火設施、防煙排煙設施、消防供電、火災自動(dòng)報警系統、消防安全管理等方面，可以直接判定，也可以綜合判定重大火災隱患。該判定標準較之于通常所說(shuō)的消防技術(shù)標準的本質(zhì)區別在于——二者在是否具備溯及力上完全相反！按照新修改《重大火災隱患判定方法》，判定重大火災隱患實(shí)行新標準溯及既往。而住建部門(mén)按照《建設工程消防設計審查驗收暫行規定》（住房部令第51號），進(jìn)行消防驗收時(shí)實(shí)行新標準不溯及既往。比如，2006年版《建筑設計防火規范》（GB50016-2006）未要求兒童活動(dòng)場(chǎng)所必須設置自動(dòng)噴水滅火系統，2015年修訂后的《建筑設計防火規范》（GB50016-2014）要求大中型幼兒園必須設置自動(dòng)噴水滅火系統。對于2015年以前建設的幼兒園場(chǎng)所，消防救援機構如根據《重大火災隱患判定方法》進(jìn)行判定，則構成重大隱患單位，住建部門(mén)則認為，如該幼兒場(chǎng)所建設后未進(jìn)行改擴建、室內裝修，則應按照當時(shí)適用的技術(shù)標準，不應當判定為重大隱患單位。上述類(lèi)似的矛盾問(wèn)題，隨著(zhù)消防技術(shù)標準的更新迭代日益凸顯。

2.1 新舊隱患交織，帶來(lái)監管困惑

一方面，對于“未驗先用”的單位，往往會(huì )發(fā)現存在擅自降低消防技術(shù)標準施工（屬住建部門(mén)監管職責）和消防設施設置、配置不符合標準要求（屬消防救援機構監管職責）的問(wèn)題相互交織的問(wèn)題。比如，未按國家工程建設技術(shù)標準配置、設置消防給水系統、自動(dòng)噴水滅火系統、排煙設施、防火卷簾等消防設施或分隔不到位。在對“未驗先用”違法行為未經(jīng)查處的情況下，住建部門(mén)主要聚焦于建筑工程消防施工質(zhì)量，對建筑工程施工、監理等單位進(jìn)行查處并督促整改火災隱患，而消防救援機構則是聚焦于對消防設施、器材類(lèi)火災隱患進(jìn)行查處并督促整改。加之缺乏有效溝通和銜接，雙方往往對同一違法事實(shí)，或者對違法事實(shí)的定性上，產(chǎn)生不同理解。另一方面，對于“未驗先用”的單位，因存在大量建設工程的施工質(zhì)量問(wèn)題，且原建設、施工、監理單位均已悉數離場(chǎng)，消防機構再對存在問(wèn)題要求責令改正其實(shí)難以見(jiàn)效。申言之，住建部門(mén)先行已審批合格，其后消防機構又責令整改以及行政處罰現象的存在，對于當地政府部門(mén)的公信力是一個(gè)實(shí)質(zhì)的損害。

2.2 許可結果互斥，背離營(yíng)商環(huán)境

建設工程在施工建設之初時(shí)的消防工程施工質(zhì)量與后期建設工程消防設施、器材維護保養和使用緊密相連。隨著(zhù)優(yōu)化消防營(yíng)商環(huán)境工作全面鋪開(kāi)，政務(wù)服務(wù)“好差評”、火災隱患舉報投訴獎勵等措施施行，今后消防監督執法程序更加透明，監督執法效能要求不斷拔高，輿論監督也越來(lái)越嚴。當前辦理公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前消防安全檢查項目工作中，因將建設工程消防設計審查驗收不作為前置條件，而消防救援機構在檢查時(shí)仍需核算消防水池容積、安全疏散距離、排煙量等信息，不但造成社會(huì )資源和行政資源的浪費，導致執法效率降低，也嚴重違背了當前“便民利企”“無(wú)事不擾”的工作要求。在兩部門(mén)作出結果相反的行政審批結論時(shí)，更會(huì )嚴重損害政府及其職能部門(mén)的公信力。

2.3 火災事故發(fā)生，延伸調查尷尬

根據中央深化消防執法改革意見(jiàn)有關(guān)要求，要強化火災事故倒查追責，對亡人和造成重大社會(huì )影響的火災逐起組織調查，倒查工程建設等各方主體責任，同時(shí)嚴格追究屬地管理和部門(mén)監管責任。2019年10月，應急管理部消防救援局下發(fā)的《開(kāi)展火災延伸調查強化追責整改的指導意見(jiàn)》指出，火災延伸調查由消防救援機構組織實(shí)施，調查內容包括建設工程消防設計、圖紙審查、施工、驗收和監理等環(huán)節的工程建設責任以及政府部門(mén)監管責任。一方面，對行業(yè)、部門(mén)和屬地政府存在消防安全監督管理職責不落實(shí)的，消防救援機構通過(guò)報告所屬政府或者其上級政府依法調查處理的方式，強化責任追究。另一方面，要求對建設、設計、施工、監理單位和技術(shù)服務(wù)機構一道，厘清相關(guān)單位在建設管理環(huán)節的責任。然而，對那些使用年代時(shí)間長(cháng)的建筑，往往存在多次使用性質(zhì)變更或施工改造，針對消防設計、圖紙審查、施工、驗收和監理等環(huán)節的調查工作難度極大，甚至因年代久遠很難收集到相關(guān)資料和問(wèn)題線(xiàn)索，一旦往前延伸無(wú)法進(jìn)行，后續負責日常監管的消防救援機構則成為了兜底部門(mén)，責任追究的焦點(diǎn)很容易聚集在消防部門(mén)，造成最后自己調查自己，自己?jiǎn)?wèn)責自己的尷尬境地。

2.4 建設施工工地，成為監管盲區

根據《建筑法》，施工現場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負責。建設行政部門(mén)負責建筑安全生產(chǎn)的管理。2021年“12.8”山西壽陽(yáng)工地較大亡人火災、2022年“3.8”江蘇鎮江工地較大亡人火災發(fā)生后，施工工地消防安全是由住建部門(mén)負責監管還是消防救援機構負責監管的問(wèn)題引發(fā)了很大爭議。2021年修訂的《安全生產(chǎn)法》將“三管三必須”首次上升到法律層面規定，按照其中“管行業(yè)必須管安全”這一原則要求，住建部門(mén)作為施工安全的行業(yè)主管部門(mén)，理應承擔施工工地的消防安全監管職責。而各地住建部門(mén)普遍認為其無(wú)建設工程施工工地監管職責。此外，有的建筑已投入使用，后期邊施工邊改造，對此類(lèi)是否屬于建筑施工工地存在爭議。由于監管職責隸屬于兩個(gè)部門(mén)，信息交流溝通不暢，消防救援機構難以掌握施工工地進(jìn)度、相關(guān)施工企業(yè)等信息，難以及時(shí)將施工工地有關(guān)單位納入“雙隨機、一公開(kāi)”監管對象，加之兩個(gè)部門(mén)基層執法單位存在相互推諉現象，一定程度上造成了施工工地消防安全監管責任被架空。

3.1 建立爭議協(xié)商解決機制。對工作推進(jìn)過(guò)程中出現的意見(jiàn)爭議和新情況、新問(wèn)題，由承擔主要行業(yè)監管職責的牽頭部門(mén)主動(dòng)與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調，對直接關(guān)系企業(yè)群眾辦事創(chuàng )業(yè)的事項，要提前研究對策措施，防止工作脫節。未能達成一致意見(jiàn)的由牽頭部門(mén)及時(shí)提請政府協(xié)調明確。兩個(gè)部門(mén)通力協(xié)作，全面摸清2021年新修訂《消防法》施行前遺留的建設工程消防違法行為，以及對建設工程消防設計審查驗收項目出具合格審批手續后存在爭議項目進(jìn)行梳理，在黨委政府的統一領(lǐng)導下，加強執法協(xié)作，通過(guò)會(huì )商方式共同解決歷史遺留消防違法行為。

3.2 建立信息互通抄報機制。消防、住建部門(mén)定期互通審批項目情況，互補工作盲區，依法將有關(guān)單位、場(chǎng)所納入各行業(yè)監管部門(mén)“雙隨機、一公開(kāi)”監督抽查對象，加強事后監管。共享消防審批結果信息及建筑平面圖、消防設施平面布置圖、消防設施系統圖等基礎資料；消防救援機構為建設主管部門(mén)調閱既有建筑消防審驗檔案提供配合和支持。經(jīng)審批消防驗收合格后期發(fā)現仍遺留隱患的，由兩個(gè)部門(mén)會(huì )商解決。對未經(jīng)竣工消防驗收的不符合消防安全基本條件或存在重大火災隱患的單位、場(chǎng)所，共同督促整改、依法處理。

3.3 建立聯(lián)合執法協(xié)作機制。消防、住建部門(mén)依職責加強對相關(guān)場(chǎng)所的消防監督管理，建立有效的聯(lián)合執法協(xié)作機制，在黨委政府的統一領(lǐng)導下，加強執法協(xié)作，住建部門(mén)發(fā)現已投入使用的工程存在火災隱患或者存在“公眾聚集場(chǎng)所未經(jīng)消防救援機構許可，擅自投入使用、營(yíng)業(yè)的”等違法線(xiàn)索的，及時(shí)移交同級消防救援機構。消防救援機構在日常檢查中發(fā)現建設工程存在“未審先建”“未驗先用”“驗收不合格擅自投入使用”“未依法竣工備案”等違法線(xiàn)索的，及時(shí)移交同級住建部門(mén)。

3.4 完善火災延伸調查機制。消防救援機構在火災事故調查中認為可能涉及工程建設責任的，由住建部門(mén)會(huì )同消防救援機構共同組織開(kāi)展火災調查。發(fā)揮住建領(lǐng)域專(zhuān)家、技術(shù)人員的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，著(zhù)重查清建設工程設計、施工、監理等單位存在問(wèn)題，在認定直接起火原因的基礎上，通過(guò)總結、發(fā)現和解決建設工程防火技術(shù)問(wèn)題，進(jìn)一步改進(jìn)行業(yè)監管方式，修訂完善技術(shù)標準，聯(lián)合推動(dòng)調查成果轉化，共同推進(jìn)火災防范工作。

3.5 明確施工安全監管部門(mén)。安全監管責任重大，由于各地住建、消防部門(mén)間職責交叉、空缺問(wèn)題不同程度存在，僅靠某一個(gè)部門(mén)主動(dòng)上前一步于法無(wú)據、難以根本解決，必須依法界定清晰、無(wú)縫銜接，厘清各自權力和責任邊界，方能真正明權定責、權責一致，推進(jìn)和落實(shí)執法效果，發(fā)揮執法威懾力。建議按照《建筑法》《安全生產(chǎn)法》有關(guān)規定，住建、消防聯(lián)合發(fā)文明確施工現場(chǎng)由建筑施工企業(yè)負責行業(yè)消防安全，住建部門(mén)對建筑安全生產(chǎn)工作進(jìn)行指導和監督，消防救援機構負責消防安全綜合監管和業(yè)務(wù)指導。

3.6 建立專(zhuān)家資源開(kāi)發(fā)共享機制。由住建部門(mén)、消防救援機構以及相關(guān)企業(yè)、消防技術(shù)服務(wù)機構等共同組建消防專(zhuān)家庫，共建、共享消防審查驗收、防火監督、消防維保檢測等技術(shù)人才資源，充分發(fā)揮行業(yè)專(zhuān)家在消防設計、監督管理、火災調查和業(yè)務(wù)培訓等方面的技術(shù)支撐作用，釋放專(zhuān)家檢查、指導的效能，提升聯(lián)合監管執法的專(zhuān)業(yè)化水平，及時(shí)化解“模糊地帶”安全風(fēng)險。

在法治社會(huì )，權責明晰才是落實(shí)監管責任（包括消防安全監管）的基礎。監管責任清單化可以清晰界定職責，有效避免權力交叉和責任缺失。不論是住建部門(mén)還是消防救援機構，針對建筑消防安全同一客體，存在很多職責交叉性工作，如何明晰職責邊界，形成監管合力，確有必要由兩個(gè)部門(mén)共同研究思考。筆者認為解決問(wèn)題的根本方法是堅持法治思維，探索實(shí)行職能部門(mén)安全監管責任清單化，明確事權劃分和權責關(guān)系，逐一厘清與行政權力相對應的責任事項、責任主體、責任方式，同時(shí)進(jìn)一步厘清部門(mén)間監管責任邊界。