環(huán)境法中經(jīng)常會(huì )遇到建設項目的新、改、擴建的說(shuō)法，那么什么是建設項目的“新建”呢?由于環(huán)境立法中缺乏關(guān)于“新建”含義的解釋?zhuān)灾劣诃h(huán)境執法中對此存在不同認識。

根據文獻檢索和文義解釋的方法，建設項目的“新建”是指始于開(kāi)工建設，終于竣工驗收的建設過(guò)程，而不是僅指開(kāi)工建設那一刻的建設行為。與此同時(shí)，項目“新建”性質(zhì)的認定也是行政許可利益衡量的前提。

是否為“新建”，直接決定了執法半徑

在環(huán)境法領(lǐng)域，經(jīng)常會(huì )遇到建設項目新建、改建和擴建的說(shuō)法。對于什么是新建、改建和擴建，人們的認識似乎是約定俗成的，但細究起來(lái)，卻又莫衷一是。尤其是就建設項目的“新建”而言，理解上的差異極易造成環(huán)境執法實(shí)踐中的混亂。

比如下面這一案例。2014年某地建設項目經(jīng)過(guò)立項、環(huán)評和施工等一系列行政許可后，于2014年9月開(kāi)工建設，但10月時(shí)當地修改環(huán)境立法，明確該項目所在區域禁止“新建”此類(lèi)建設項目。新立法于2014年12月1日正式實(shí)施。該項目恰好跨越了立法變更的時(shí)間點(diǎn)，直至2016年6月完工并進(jìn)行了竣工環(huán)保驗收，2017年初完成了工程綜合驗收。

對該項目是否屬于新立法中應被禁止的“新建”項目，環(huán)境執法部門(mén)產(chǎn)生了不同的認識：項目“新建”的認定標準是發(fā)改部門(mén)的立項，還是取得規劃、環(huán)評以及施工等許可?是項目開(kāi)工建設，還是項目竣工驗收?如果該項目屬于新立法中“新建”，那么就應禁止建設;如果不屬于“新建”，則不適用新立法，該項目就可以繼續建設完成。對“新建”的不同定性，直接決定了該項目的未來(lái)命運和環(huán)保部門(mén)的執法半徑。

正確區分不同地區對“新建”不同說(shuō)法

筆者進(jìn)行檢索后發(fā)現，截至目前，尚未發(fā)現國家環(huán)境主管部門(mén)、發(fā)改部門(mén)或者住建部門(mén)對建設項目“新建”的專(zhuān)門(mén)解釋?zhuān)参匆?jiàn)法律中有關(guān)于這一問(wèn)題的立法解釋。

要解決實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，只能通過(guò)文義解釋和體系解釋的方式進(jìn)行。

應對名詞正確含義做出解釋

結合上述對建設項目“新建”含義的分析，開(kāi)篇案例中的建設項目在2014年取得完備許可手續并于2014年9月已經(jīng)開(kāi)工建設，但在2014年年12月1日新立法實(shí)施前沒(méi)有建成，說(shuō)明該項目正在建設。

以2014年底新立法施行時(shí)間為節點(diǎn)，在該節點(diǎn)之前該項目未建成，只是“興建”，談不上“新建”;在該時(shí)間節點(diǎn)后，該項目于2016年6月完工，2017年初完成驗收，至此該項目才從無(wú)到有，完成了“新建”。

因而該項目屬于在新立法實(shí)施后的“新建”項目，應適用新立法有關(guān)禁止建設的規定。

而對于該“新建”項目被禁止建設后已授予的行政許可如何處理的問(wèn)題，根據我國《行政許可法》第八條第二款規定：行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀(guān)情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。

由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償。也就是說(shuō)，行政許可被授予后，并非一成不變，當立法發(fā)生變更的情況下，為了公共利益需要，行政機關(guān)有權收回已經(jīng)授予的行政許可同時(shí)給予補償，體現了信賴(lài)利益保護原則中的利益衡量。如果為了所謂的既有利益關(guān)系穩定，一味保護已經(jīng)授予的行政許可，可能會(huì )影響新法實(shí)施后更大范圍的公共利益的穩定，使得環(huán)境行政執法陷入新的困境。

具體到前述案例，首先應考慮的并不是應否撤回行政許可，而是實(shí)體上確認項目是否屬于“新建”性質(zhì)，如確屬“新建”，那么就應當適用新立法的規定，依法責令該項目停止建設，或依法限期拆除。同時(shí)，有關(guān)行政機關(guān)應根據《行政許可法》的規定，撤回已授予的行政許可，并根據新立法實(shí)施前的具體施工情況給予相應的補償。

將“新建”理解為從開(kāi)工興建到竣工驗收的過(guò)程，不僅有助于維護法治權威和環(huán)境執法統一，而且也有利于督促已取得項目立項、許可等手續的企業(yè)加快建設進(jìn)度，杜絕“久拖不驗”現象發(fā)生。“新建”一詞看似不足為奇，實(shí)則非同小可。為消除環(huán)境執法中可能出現的理解混亂，建議生態(tài)環(huán)境立法部門(mén)能從生態(tài)環(huán)境保護角度，對該詞在環(huán)境領(lǐng)域的含義加以專(zhuān)門(mén)解釋。

從文義解釋來(lái)看，建設項目的“新建”并不僅僅等同于立項、許可等建設手續完備，還需要有實(shí)際的建設行為，否則僅僅手續完備而未實(shí)際開(kāi)工的項目無(wú)異于一張設計圖紙，與建設基本不相干，更無(wú)法與“新建”項目相提并論。

在執法中，環(huán)保部門(mén)要根據具體情況，厘清何為“新建”項目。

“興建”表示的是開(kāi)始建設或者建造行為的開(kāi)端。在我國《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》中，多次提及“興建”，目的是強調對建設行為的開(kāi)端加以管控。而項目的“新建”則指向的是一個(gè)項目從無(wú)到有的建造過(guò)程，而不僅僅是指開(kāi)工興建這一建造行為的起點(diǎn)。也就是說(shuō)，“新建”中所謂“新”指的就是“從無(wú)到有”，所謂“建”指向的就是“從無(wú)到有”的“到”的建造過(guò)程。如果建設項目剛剛開(kāi)工建設，只能說(shuō)是項目的“興建”，而不能等同于“新建”項目全部，此時(shí)只能稱(chēng)之為在建項目。只有其建設行為完成，才可以說(shuō)項目從無(wú)到“有”了，項目“新建”完成。

那么，建設過(guò)程的終點(diǎn)是什么呢?在建設工程管理中，項目是否建設完成并不是由施工方或者建設方單方?jīng)Q定的，而是根據是否依法完成工程竣工驗收決定的。不同類(lèi)型的建設項目，有不同的工程竣工驗收規范。只有依法通過(guò)驗收的項目，才可以稱(chēng)之為完成建設。故此，項目的“新建”是否完成建設，要以工程竣工驗收為準。

在環(huán)境法領(lǐng)域，由于我國現行環(huán)境法律規定，建設項目的環(huán)評應當在項目開(kāi)工前向有審批權的環(huán)保部門(mén)完成報批，因此，如何界定“未批先建”就顯得很關(guān)鍵。

雖然環(huán)境立法缺乏關(guān)于項目“新建”的解釋?zhuān)菍椖?amp;ldquo;開(kāi)工”卻有著(zhù)明確的規范。環(huán)境保護部《關(guān)于加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評【2018】18號)中規定：除火電、水電和電網(wǎng)項目外，建設項目開(kāi)工建設是指建設項目的永久性工程正式破土開(kāi)槽開(kāi)始施工，在此以前的準備工作，如地質(zhì)勘探、平整場(chǎng)地、拆除舊有建筑物、臨時(shí)建筑、施工用臨時(shí)道路、通水、通電等不屬于開(kāi)工建設?；痣婍椖块_(kāi)工建設是指主廠(chǎng)房基礎墊層澆筑第一方混凝土。

可見(jiàn)，無(wú)論是“正式破土開(kāi)槽”，還是“澆筑第一方混凝土”，都是環(huán)境主管部門(mén)確定的建設項目“開(kāi)工”的識別標準。從立法體系解釋的角度看，新、改、擴建項目都存在“開(kāi)工”階段。環(huán)境法領(lǐng)域的這一“開(kāi)工”標準，不僅可用于判斷新建項目的開(kāi)工，還可用于判斷改、擴建項目的開(kāi)工。在此意義上，不能將“開(kāi)工”等同于“新建”。

在我國《水污染防治法》中，對建設項目還存在“已建成”的提法。例如該法第六十五條規定：禁止在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無(wú)關(guān)的建設項目;已建成的與供水設施和保護水源無(wú)關(guān)的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關(guān)閉。

運用體系解釋方法，可以發(fā)現該法中的“新建”、“已建成”的適用對象是各有所指的。此處的“已建成”是以該部法律的實(shí)施日期為節點(diǎn)的，在該時(shí)間節點(diǎn)之前已經(jīng)完成建設的項目，就屬于已建成的項目。

“已建成”的項目不是“新建”項目，更不是“改、擴建”項目。如果一個(gè)“新”項目在法律實(shí)施之日前才開(kāi)工建設，顯然不是“已建成”項目，也非改擴建項目。其在跨越法律實(shí)施時(shí)間節點(diǎn)后完成建設時(shí)，就屬于“新建”的項目。

自2015年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護法》規定了很多企業(yè)要履行的“義務(wù)”，也禁止了很多違規行為：比如防止減少污染破壞，接受檢查，清潔生產(chǎn)，減少環(huán)境污染和危害，遵守總量指標；不得偷排漏排，篡改、偽造監測數據，不使用嚴重污染工藝、設備和產(chǎn)品；因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，承擔侵權責任等。

企業(yè)在履行業(yè)務(wù)和接受檢查時(shí)，還要注重幾種監管手段：現場(chǎng)檢查、查封扣押、按計罰、限產(chǎn)停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉，嚴重的可移送拘留，或追究刑事責任。

案例情況

2017年2月23日夜間,環(huán)保部執法人員來(lái)到位于廊坊市一精密電子公司時(shí)，多次出示執法證,門(mén)衛依然拒絕督查人員進(jìn)入現場(chǎng)進(jìn)行檢查,并稱(chēng):“沒(méi)有公安部門(mén)允許不能進(jìn)廠(chǎng)。”

4月份，第九督查組有關(guān)人員在河北省邢臺市現場(chǎng)檢查時(shí)執法證被搶奪；第十五督查組有關(guān)人員在山東省濟南市一家企業(yè)執法時(shí)受阻，被扣留長(cháng)達一小時(shí)之久。

法律條款

依照《大氣污染防治法》第九十八條規定，處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款；對阻礙國家機關(guān)工作人員依法執行職務(wù)的，構成違反治安管理行為情節嚴重的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條，處五日以上十日以下拘留；對以暴力、威脅方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法執行職務(wù)，構成妨害公務(wù)罪的，依照《刑法》第二百七十七條，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

企業(yè)正確做法

不管是哪級環(huán)保部門(mén)檢查，只要執法人員亮明身份、出示有效執法證件，企業(yè)就應當配合接受檢查，保安或者前臺要第一時(shí)間聯(lián)系企業(yè)相關(guān)人員。

企業(yè)最常見(jiàn)的拒絕接受檢查的行為有：要求執法人員必須說(shuō)出企業(yè)環(huán)保負責人姓名，否則不讓進(jìn)入企業(yè)；要求提前預約，如無(wú)預約將不配合檢查。

案例情況

2016年11月18日，朝陽(yáng)區某投資中心位于朝陽(yáng)區焦化廠(chǎng)院內棚戶(hù)區改造安置房建設項目，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，擅自開(kāi)工建設，違反了《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第二十五條的規定 ，處罰2382萬(wàn)元。

法律條款

《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第二十五條的規定，按照新《環(huán)評法》，未批先建行為“處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”。

企業(yè)正確做法

凡是納入《建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》的建設項目，均須辦理環(huán)評審批手續。

一是新建企業(yè)新增建設項目、或者現有企業(yè)新、改、擴建建設項目未辦理環(huán)評審批手續；

二是對于原有建設項目，發(fā)生重大變化（例如提高產(chǎn)品產(chǎn)能、變更生產(chǎn)工藝、變更生產(chǎn)地點(diǎn)）的，未重新辦理環(huán)評審批手續的。

案例情況

2017年3月3日，豐臺區環(huán)保局對某公檢查，經(jīng)調查發(fā)現公司排放的廢水中化學(xué)需氧量濃度為、氨氮、總氮三項污染物超標，處罰 2320余萬(wàn)元。

法律條款

違反了《北京市水污染防治條例》第七條的規定。依據《北京市水污染防治條例》第七十八條規定，處應繳納年排污費的2-5倍的罰款。

企業(yè)正確做法

確保達標

案例情況

2016年，有人舉報某大型企業(yè)違規處理工業(yè)污泥，將污泥傾倒至通州區某村。經(jīng)過(guò)調查，該單位產(chǎn)生的兩種污泥為工業(yè)固體廢物，不屬于危險廢物，該單位與某環(huán)保公司簽訂了《廢棄物處置合同》。但該環(huán)保公司在承接處置污泥時(shí)，未經(jīng)批準，擅自將污泥跨省轉移，環(huán)保局對其進(jìn)行了處罰。

法律條款

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》

企業(yè)正確說(shuō)法

貯存：危險廢物貯存需要符合《危險廢物貯存污染控制標準》的相關(guān)要求。

處置：危險廢物轉移必須交有“危險廢物經(jīng)營(yíng)許可證”的單位處置，禁止供貨商原廠(chǎng)回收。

轉移:危險廢物跨省轉移和一般固體廢物跨省轉移貯存、處置的，需經(jīng)北京市環(huán)保局和接受地省環(huán)保部門(mén)批準。

案例情況

2016年7月，北京市環(huán)保局對北京某污水處理有限公司進(jìn)行檢查，發(fā)現該單位自動(dòng)監控設施顯示氨氮自動(dòng)監控數據為0，與手工監測數據不一致，自動(dòng)監控設備發(fā)生故障。該單位未在規定的時(shí)間（發(fā)生故障后的12個(gè)小時(shí)）內向有管轄權的監督檢查機構報告，也沒(méi)有在規定的時(shí)間（5個(gè)工作日）內修復。處罰5萬(wàn)余元，并責令其限期改正。

法律條款

依據《中華人民共和國水污染防治法》第七十三條規定

企業(yè)正確做法

在線(xiàn)監控如出現故障，應在12小時(shí)內書(shū)面告知所在區域環(huán)保局，并在5天之內修復完成。在在線(xiàn)監控維修期間，需要委托有資質(zhì)的監測機構，每6個(gè)小時(shí)對排放的污染物進(jìn)行監測。禁止對在線(xiàn)監控設備的取樣、分析及傳輸環(huán)節弄虛造假。

案例情況

2016年12月，朝陽(yáng)區環(huán)保局對北京昆泰嘉豪房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司酒店分公司進(jìn)行檢查，發(fā)現該單位建有鍋爐設備，但未進(jìn)行排污申報登記。朝陽(yáng)區環(huán)保局對其處以5千元罰款，并責令限期改正。

法律條款

依據《北京市大氣污染防治條例》

企業(yè)正確做法

企業(yè)應在投產(chǎn)之后，即開(kāi)始有污染物產(chǎn)生排放之時(shí)就開(kāi)展排污申報登記工作，并依法繳納排污費。施工揚塵排污費由建設單位繳納。

案例情況

2013年12月17日，北京市環(huán)境監察總隊執法人員對某大學(xué)實(shí)驗樓進(jìn)行現場(chǎng)檢查，監測發(fā)現，該單位直接將實(shí)驗室廢化學(xué)試劑傾倒至下水管道，責令該單位停止違法行為，限三日內采取治理措施，消除污染，處以人民幣10萬(wàn)元罰款。

法律條款

依據《北京市水污染防治條例》第八十二條第一款第（十）項和第二款。

企業(yè)正確做法

實(shí)驗室廢液嚴格按照危險廢物管理。

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