習近平總書(shū)記強調，要推進(jìn)安全生產(chǎn)法治化進(jìn)程，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規體系，加快建立安全生產(chǎn)長(cháng)效機制。從安全生產(chǎn)應急管理法制建設情況看，相關(guān)法律條文散見(jiàn)于突發(fā)事件應對法、安全生產(chǎn)法、消防法等法律之中，內容過(guò)于原則，操作性不夠；同時(shí)，現有的應急預案建設和煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、交通、電力等相關(guān)行政法規，也只是對相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域或者對應急管理某一環(huán)節的工作進(jìn)行了規定，系統性和普適性不夠?！稐l例》的頒布實(shí)施，為應急管理部門(mén)、負有安全生產(chǎn)監督管理職責的部門(mén)以及全行業(yè)領(lǐng)域的應急管理工作提供了基本的法律支撐和法規遵循，推動(dòng)安全生產(chǎn)應急管理工作真正走上法治化、規范化、制度化軌道。

應急準備是應急管理工作的基本實(shí)踐活動(dòng)，是平時(shí)為消除事故隱患、遏制事故危機、有效應對事故災難而進(jìn)行的組織、物質(zhì)、技能和精神等準備。每當發(fā)生重大險情或事故后，社會(huì )和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)往往是應急處置與救援的成效。而決定應急處置與救援成效的關(guān)鍵因素是平時(shí)的應急準備水平。

應急處置與救援活動(dòng)是檢驗應急準備水平最直接、最有效的方式。其成效如何，只不過(guò)是應急準備能量在戰時(shí)的集中釋放而已。因此，《條例》在立法的定位上，始終圍繞著(zhù)“平時(shí)牽引應急準備，戰時(shí)規范應急救援”這一基本任務(wù)，目的在于通過(guò)《條例》的實(shí)施，推動(dòng)各方牢固樹(shù)立“寧可千日無(wú)事故、不可一日不準備”的思想，把應急準備作為加強應急管理工作的主要任務(wù)，并從應急預案演練、應急救援隊伍、應急物資儲備、應急值班值守等方面搭建了安全生產(chǎn)應急準備的基本內容。

《條例》在總則中確立了政府統一領(lǐng)導、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負責、分級分類(lèi)管理、整體協(xié)調聯(lián)動(dòng)、屬地管理為主的生產(chǎn)安全事故應急體制，明確規定了各級人民政府、應急管理部門(mén)、事故單位及其主要負責人在應急處置與救援中所承擔的責任和應當采取的必要措施，以及相應的法律責任，既遵從了上位法明確的相關(guān)要求，又理順了政府、部門(mén)、企業(yè)、社會(huì )等有關(guān)各方在生產(chǎn)安全事故應急工作中的職責和定位，為推動(dòng)實(shí)現各擔其職、各負其責的生產(chǎn)安全事故應急工作局面提供了法制保障。

生產(chǎn)安全事故應急工作，是保護人民群眾生命財產(chǎn)安全的最后一道防線(xiàn)。近年來(lái)，大量事故救援實(shí)踐表明，由于在事故應對過(guò)程中政府缺乏具體的法律依據，企業(yè)開(kāi)展應急管理工作時(shí)缺乏相應的法律規范，使得安全生產(chǎn)應急管理工作在一些地區和單位得不到足夠的重視，應急準備不落實(shí)、應急處置不規范和違規指揮、盲目施救等問(wèn)題十分突出，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。還有多年來(lái)基層關(guān)心的應急救援隊伍建設問(wèn)題、現場(chǎng)指揮問(wèn)題、救援補償問(wèn)題，都在《條例》中進(jìn)行了明確回應。

可以說(shuō)，《條例》的實(shí)施，是對全國生產(chǎn)安全事故應急工作進(jìn)行的系統規范，切實(shí)解決了長(cháng)期以來(lái)事故應急工作無(wú)法可依的問(wèn)題，為全面提升應急管理工作水平提供了有力的法律支撐。

——全國政協(xié)常委、中國安科院院長(cháng)

張興凱

《生產(chǎn)安全事故應急條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是第一部專(zhuān)門(mén)針對生產(chǎn)安全事故應急工作的行政法規?！稐l例》作為實(shí)施安全生產(chǎn)法、突發(fā)事件應對法的重要支撐，其頒布實(shí)施必將全面提高我國生產(chǎn)安全事故應急工作的法治水平和應急能力。

針對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的事故應急工作，《條例》明確了三項制度、一個(gè)機制和四方面應急管理保障要求，即：應急預案制度、定期應急演練制度和應急值班制度，第一時(shí)間應急響應機制，人員、物資、科技、信息化等方面應急管理保障要求；同時(shí)，規定了應急工作違法行為的法律責任。

盡管各級人民政府及其相關(guān)部門(mén)和重要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位早就制定了生產(chǎn)安全應急預案，但此次《條例》規定的應急救援預案制度相對于以往，無(wú)疑要嚴格、細密得多。

• 明確規定編制應急救援預案要以風(fēng)險識別和評估為基礎，不能簡(jiǎn)單照搬照抄；

• 詳細地規定了應急救援預案更新的條件，這對于保證預案的可操作性和適應性非常重要；

• 規定了應急救援預案要公開(kāi)，公開(kāi)既有利于預案實(shí)施涉及的相關(guān)主體熟悉其內容以便于理解操作，又可以倒逼預案的制定者提高預案編制質(zhì)量。

可以說(shuō)，要實(shí)施好《條例》，首先就要把應急救援預案管理制度的這幾項要求落到實(shí)處。

以往有一些應急法律、法規本著(zhù)“宜粗不宜細”的陳舊立法理念，對應急準備的保障措施規定得大而化之，讓制度沒(méi)有“牙齒”，實(shí)施效果不佳。

《條例》注意到了這一點(diǎn)，在應急演練方面的規定非?！暗轿弧?/strong>，一是把演練的頻率說(shuō)得很清楚，沒(méi)有留下什么模糊地帶，二是規定要進(jìn)行抽查，抽查不合格的要整改。有了這兩條，應急演練就能真正落實(shí)，各級政府及其相關(guān)部門(mén)要盡快把操作性的措施拿出來(lái)。

《條例》對應急救援隊伍的規定，一是充分考慮了近年來(lái)應急救援力量的建設和行業(yè)發(fā)展成果，比較科學(xué)合理；二是規定了應急救援隊伍建設的情況要向主管部門(mén)和人民政府報送，還要向社會(huì )公開(kāi)。

應急隊伍建設的人財物投入比較大，在各項應急準備制度中的實(shí)施難度是最大的，需要地方各級人民政府及其相關(guān)部門(mén)下足功夫，除了《條例》對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位規定的罰則之外，在行政系統內部還要建立起相應的問(wèn)責機制。

《條例》規定，縣級以上地方人民政府應當儲備必要的應急救援裝備和物資，并及時(shí)更新和補充；高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和有關(guān)人員密集場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位，應當配備必要的應急救援器材、設備和物資，并進(jìn)行經(jīng)常性維護、保養，保證正常運轉?？紤]到不同地區的地方政府和不同行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位需要儲備什么設備和物資，差別比較大，很難統一規定儲備的規模、品種和更新頻率。這就需要相關(guān)行業(yè)的監管部門(mén)出臺具體配套制度，結合本行業(yè)的特點(diǎn)把這項內容細化下來(lái)，特別是要規定剛性的監督檢查措施，讓這項制度落地。

《條例》規定縣級以上人民政府及其負有安監職責的部門(mén)、重點(diǎn)監管行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和應急救援隊伍都要建立應急值班制度，配備應急值班人員，規模較大、危險性較高的危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存、運輸單位還要成立應急處置技術(shù)組，實(shí)行24小時(shí)應急值班，接著(zhù)規定了對應急管理人員的教育和培訓。

這就把應急準備的責任落實(shí)到了單位、落實(shí)到了隊伍、直至落實(shí)到了人。為了實(shí)施好應急救援隊伍建設和應急值班等制度，需要從安全生產(chǎn)應急人才培養、從業(yè)檔案記錄、工資和社保待遇保障等方面加以細化落實(shí)。

——中國人民大學(xué)法學(xué)院教授

莫于川

《生產(chǎn)安全事故應急條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）將其制定依據明確規定為安全生產(chǎn)法和突發(fā)事件應對法，這對于如何確立我國的生產(chǎn)安全事故應急法制及其工作運行機制具有重大的指導意義。從《條例》內容來(lái)看，其基本的立法精神、法律原則和重點(diǎn)內容，都與作為制定依據的兩部上位法的立法精神、法律原則和基本要求是一致的。