近日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會(huì )、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、農業(yè)農村部、國家能源局印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）。

《方案》是對《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》等生態(tài)文明建設戰略文件提出的“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以實(shí)現減污降碳協(xié)同增效為總抓手，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，統籌污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化”等要求的貫徹落實(shí)。

《方案》創(chuàng )造性地融合了“雙碳”目標與建設美麗中國的多要素目標，將總抓手進(jìn)一步分解為目標協(xié)同、區域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監管協(xié)同，不僅將全面提高中國環(huán)境治理綜合效能，實(shí)現環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟效益多贏(yíng)，而且將引領(lǐng)全球氣候與生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護進(jìn)入污碳共治的新時(shí)代。

《方案》引領(lǐng)了全球氣候和環(huán)境協(xié)同治理。

美國、歐盟等發(fā)達國家和地區，先經(jīng)歷了上世紀污染治理的歷程，近年來(lái)又聚焦應對氣候變化工作，協(xié)同管理的經(jīng)歷和經(jīng)驗并不充分。以美國為例，國家環(huán)保署“綜合環(huán)境戰略”主要支持其他發(fā)展中國家通過(guò)空氣治理提升氣候效益；加州“清潔空氣愿景：空氣質(zhì)量和氣候規劃框架”，試圖整合空氣質(zhì)量實(shí)施計劃和溫室氣體控制框架，但只是在2013年啟動(dòng)框架設計后就未再更新。加州灣區空氣質(zhì)量管理局發(fā)布了“2017年灣區清潔空氣計劃”，在減少臭氧前體物排放，保護公眾健康，并協(xié)同減少所有社會(huì )經(jīng)濟部門(mén)的溫室氣體排放方面整合了政策，但未涵蓋其他環(huán)境要素[1]。以IPCC為代表的主流氣候政策研究機構從科學(xué)認知和模型推演等角度分析了氣候政策的環(huán)境等多重收益，但是常常忽略了環(huán)境治理主動(dòng)性對氣候應對的積極推動(dòng)作用。

《方案》的出臺，不僅創(chuàng )造性地將溫室氣體減排和氣水土廢棄物等多環(huán)境要素全面銜接，而且從措施和政策機制層面提出落地實(shí)施要求，凸顯中國實(shí)現生態(tài)環(huán)境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰略的決心和力度，是國家大部制改革整合管理職能的重要成果。兩者的結合不僅能切實(shí)發(fā)揮好降碳行動(dòng)對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的源頭牽引作用，建立降碳為人民提供生活幸福感更直接的聯(lián)系，而且能充分利用現有生態(tài)環(huán)境制度體系協(xié)同促進(jìn)低碳發(fā)展，體現中國本地環(huán)境政策國內對經(jīng)濟社會(huì )轉型引領(lǐng)和全球氣候治理和可持續發(fā)展貢獻。這為廣大處在污染治理中的發(fā)展中國家，以及有進(jìn)一步改善環(huán)境質(zhì)量需求的發(fā)達國家都具有重要借鑒意義。

《方案》體現了三大創(chuàng )新。行業(yè)治理路徑創(chuàng )新，以結構調整、布局優(yōu)化、治理技術(shù)優(yōu)化行業(yè)發(fā)展路徑；環(huán)保制度機制創(chuàng )新，以多要素協(xié)同、政策協(xié)同、機制協(xié)同為手段，完善法規標準，準入管理和激勵政策，實(shí)現生態(tài)環(huán)境體系的多要素全流程協(xié)同升級；地區和排放主體減排模式創(chuàng )新，從重點(diǎn)區域和城市、園區和企業(yè)，社會(huì )公眾實(shí)現減污降碳的率先突破。

（一）推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域協(xié)同減排路徑創(chuàng )新

一是通過(guò)能源綠色低碳轉型實(shí)現減煤控油。據測算，化石能源的開(kāi)發(fā)和使用占到PM2.5來(lái)源的三分之二，臭氧的五分之四和溫室氣體排放的90%[2]。北京實(shí)現PM2.5和臭氧雙降和空氣質(zhì)量全達標，核心措施是將煤炭和車(chē)用燃油從峰值分別削減95%和約8%?！斗桨浮芬笸介_(kāi)展能源生產(chǎn)側清潔化低碳化和能源消費側電氣化，將有效推動(dòng)工業(yè)燃煤、建筑用能、農業(yè)用煤和交通用油的電能替代，為環(huán)境質(zhì)量改善和碳達峰奠定決定性基礎。

二是推進(jìn)結構調整實(shí)現工業(yè)領(lǐng)域協(xié)同減排與產(chǎn)業(yè)升級。工業(yè)源占全國大氣污染物排放的35%-48%，占全國二氧化碳的48%?！斗桨浮吠怀觥熬G色制造”，強調工業(yè)領(lǐng)域全流程綠色發(fā)展。針對二氧化碳排放貢獻近15%的鋼鐵行業(yè)，《方案》首次明確到短流程煉鋼占目標，提出“研究建立大氣環(huán)境容量約束下的鋼鐵、焦化等行業(yè)去產(chǎn)能長(cháng)效機制，逐步減少獨立燒結、熱軋企業(yè)數量”，進(jìn)一步強調以環(huán)境質(zhì)量目標為導向的產(chǎn)能調控方向，將有利于全國尤其是重點(diǎn)區域加快鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化調整。

三是通過(guò)交通電動(dòng)化實(shí)現行業(yè)協(xié)同減排。交通源排放是城市細顆粒物與臭氧污染的重要原因之一，全國約35%的氮氧化物和18%的揮發(fā)性有機物來(lái)自移動(dòng)源，部分發(fā)達城市PM2.5源解析中移動(dòng)源排放貢獻已接近一半?！斗桨浮诽岢鲆浴凹涌煨履茉窜?chē)發(fā)展”為主線(xiàn)的協(xié)同增效路線(xiàn)，明確“到2030年，大氣污染防治重點(diǎn)區域新能源汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量達到汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量的50%左右”的要求。相較此前國家《“十四五”節能減排綜合工作方案》的20%、《2030年前碳達峰行動(dòng)方案》40%的目標更具有引領(lǐng)性。

四是推進(jìn)城鄉建設能效升級和污碳倍減。《方案》為城鄉建筑領(lǐng)域實(shí)現綠色低碳化指明了關(guān)鍵技術(shù)路徑。大力發(fā)展光伏建筑一體化應用，開(kāi)展光儲直柔一體化試點(diǎn)。突出建筑節能，提出北方地區建筑節能綠色改造與清潔取暖同步實(shí)施。并首次提出在大氣污染重點(diǎn)區域優(yōu)先使用可再生能源供暖，或將解綁生物質(zhì)能清潔利用，及推動(dòng)原有散煤煤改氣工程的可再生能源改造。

五是將農業(yè)領(lǐng)域打造為協(xié)同增效的新突破。農業(yè)農村是治污的新戰場(chǎng)和“雙碳”戰略實(shí)施的突破口?！斗桨浮芬跃G色農業(yè)為引領(lǐng)，協(xié)同推進(jìn)種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)節能減排與污染治理。和化肥農藥減量增效行動(dòng)。加大秸稈和畜禽糞污的有效利用，減少農業(yè)領(lǐng)域甲烷減排。并特別強調了農村清潔能源產(chǎn)供用體系建設，在推動(dòng)農村取暖炊事散煤替代的基礎上，在農業(yè)領(lǐng)域大力推廣生物質(zhì)能、太陽(yáng)能等綠色用能模式。

六是推進(jìn)生態(tài)建設源匯轉化。《方案》匹配《國家適應氣候變化戰略2035》，提出開(kāi)展大規模國土綠化行動(dòng)，實(shí)施生物多樣性保護重大工程，加強城市生態(tài)建設，完善城市綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò )。特別強調了要加強重點(diǎn)生態(tài)區的保護和修復，提高生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性的必要性以及開(kāi)展生態(tài)改善、環(huán)境擴容、碳匯提升等方面效果綜合評估，將裸露地面從揚塵排放源轉化為碳和污染物沉降和收集的匯，強化了環(huán)境保護、氣候變化應對和適應協(xié)同。

（二）加強溫室氣體減排與當前生態(tài)環(huán)保管理體系融合的制度創(chuàng )新

一是深化溫室氣體與大氣污染協(xié)同防治體系。大氣污染物與溫室氣體排放同根同源同過(guò)程，協(xié)同控制的潛力巨大?！斗桨浮诽岢觥凹哟蟮趸?、揮發(fā)性有機物（VOCs）以及溫室氣體協(xié)同減排力度”，明確了協(xié)同治理的對象；研究顯示，相比電力領(lǐng)域，民用、工業(yè)領(lǐng)域通過(guò)能源產(chǎn)業(yè)結構調整的協(xié)同減排潛力更大，在減污降碳背景下，應優(yōu)先實(shí)施民用燃料清潔化、并進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)燃煤設施及落后產(chǎn)能淘汰[3]。

《方案》聚焦上述重點(diǎn)行業(yè)，提出要提高深度治理與節能降碳的一體化程度。明確“鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造，探索開(kāi)展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點(diǎn)”。這表明，協(xié)同治理技術(shù)路徑必須從過(guò)去以末端治理為主向源頭管控轉變。

二是探索溫室氣體與水、土壤、固體廢物等環(huán)境要素協(xié)同。在水環(huán)境協(xié)同治理方面，要大力推進(jìn)污水資源化利用，構建區域再生水循環(huán)利用體系，積極探索推廣污水社區化分類(lèi)處理和就地回用。

在土壤治理方面，鼓勵綠色低碳修復，并推動(dòng)植樹(shù)造林增加碳匯，研究各類(lèi)污染地塊等因地制宜規劃建設新能源項目。

在固廢協(xié)同控制方面，將《關(guān)于加快推動(dòng)工業(yè)資源綜合利用的實(shí)施方案》中提出的新增大宗固廢綜合利用率目標57%提升到60%，并以推進(jìn)生活垃圾焚燒處理能力為重點(diǎn)，加強生活垃圾減量化、資源化和無(wú)害化處理，同時(shí)加強生活垃圾填埋場(chǎng)垃圾滲濾液、惡臭和甲烷協(xié)同控制。

三是通過(guò)生態(tài)環(huán)境分區管控和行業(yè)準入優(yōu)化新增產(chǎn)業(yè)。“將雙碳要求納入‘三線(xiàn)一單’分區管控，建立環(huán)境質(zhì)量與碳目標相協(xié)同的產(chǎn)業(yè)準入及退出清單制度”，全國嚴控、重點(diǎn)地區嚴禁兩高一低行業(yè)發(fā)展，引導產(chǎn)業(yè)向“專(zhuān)精特新”轉型。較《深入打好污染防治攻堅戰》，進(jìn)一步強化了“區域環(huán)境質(zhì)量改善目標對能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導作用”。

四是打造減污降碳環(huán)保法規標準和考核評價(jià)體系。法規是依法治污降碳的基礎，《方案》提出推動(dòng)將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規，特別提出“制定實(shí)施《碳排放交易管理暫行條例》”，從部門(mén)規章變成國家法規，從嚴打擊碳排放交易違反違規行為；同時(shí)提出制訂重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體排放標準，將溫室氣體排放限值作為管控行業(yè)的重要手段。

《方案》將溫室氣體排放控制目標完成情況納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)考核，逐步形成體現減污降碳協(xié)同增效要求的生態(tài)環(huán)境考核體系，有力保障了政策的執行。

五是提升能力，建立排放源減污降碳協(xié)同管理體系。說(shuō)清污染源是環(huán)保工作核心職能?！斗桨浮诽岢霭绰募s要求編制國家溫室氣體排放清單，研究建立污染物與碳排放核查協(xié)同管理制度，實(shí)行一體化監管執法，將大大提升減污降碳協(xié)同管理的數據分析和決策支持能力。2020年，我國實(shí)現了排污許可證全覆蓋，全國330多萬(wàn)個(gè)固定污染源已全部納入排污許可管理?！斗桨浮芬蟆把芯刻剿鹘y籌排污許可和碳排放管理，銜接減污降碳管理要求”，進(jìn)一步明確排污許可制作為固定源執法監管核心的政策定位。

六是研發(fā)應用協(xié)同的工程技術(shù)與經(jīng)濟政策。污染治理技術(shù)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的核心，在減污降碳背景下，要升級為污碳共治的新技術(shù)體系?！斗桨浮防锾岢隽艘訌姕p污降碳協(xié)同增效基礎科學(xué)、機理研究和成果轉化力度，同時(shí)應加快重點(diǎn)領(lǐng)域綠色低碳共性技術(shù)示范、制造、系統集成和產(chǎn)業(yè)化。要研發(fā)多污染物系統治理、VOCs源頭替代等技術(shù)和裝備，開(kāi)展碳減排協(xié)同技術(shù)創(chuàng )新。在經(jīng)濟政策方面，充分發(fā)揮氣候金融的靈活多樣特點(diǎn)，支持價(jià)稅財金政策在散煤替代、建筑節能、 清潔生產(chǎn)、階梯電價(jià)、用水定額、重污染天氣績(jì)效分級、綠電交易中的應用。

（三）鼓勵各地與各類(lèi)排放主體探索示范減污降碳創(chuàng )新模式

一是選取重點(diǎn)區域和城市，探索環(huán)境氣候經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同創(chuàng )新。《方案》明確了在國家重大戰略區域、大氣污染防治重點(diǎn)區域、重點(diǎn)海灣、重點(diǎn)城市群等四類(lèi)區域和在國家環(huán)境保護模范城市、“無(wú)廢城市”兩類(lèi)城市中，提出率先探索示范減污降碳模式，實(shí)現環(huán)境氣候經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。其中，大氣污染防治重點(diǎn)區域因有明確空氣質(zhì)量改善目標、能源結構調整指標，以及健全的管理機制和法律、規劃保障，進(jìn)一步夯實(shí)各類(lèi)管控措施，支撐區域空氣質(zhì)量達標和碳排放提前達峰。

二是鼓勵產(chǎn)業(yè)園區與企業(yè)創(chuàng )新減污降碳新工藝。產(chǎn)業(yè)園區是同行業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈銜接企業(yè)的聚集區，特征排放類(lèi)似或相關(guān)，在落實(shí)國家關(guān)于重點(diǎn)地區禁止新增化工園區、加大現有園區治理和集中供熱改造的基礎上，《方案》提出促進(jìn)園區能源、水資源、和廢物系統優(yōu)化和梯級利用、綜合循環(huán)利用等，將會(huì )獲得顯著(zhù)的協(xié)同治理收益。針對企業(yè)則不僅考慮實(shí)施“雙超雙有高耗能”企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核，更要支持企業(yè)進(jìn)一步探索深度減污降碳路徑，打造“雙近零”排放標桿企業(yè)，將帶動(dòng)全行業(yè)的治理升級。

三是通過(guò)綠色生活方式發(fā)動(dòng)全民減污降碳。首次提出探索建立“碳普惠”公眾參與機制，推動(dòng)外部收益內部化，可有效調動(dòng)公眾參與的積極性。并通過(guò)多種形式的宣傳教育活動(dòng)，推廣綠色產(chǎn)品、綠色社區、綠色包裝、綠色低碳出行等機制和活動(dòng)，提升公眾減污降碳的主人翁意識。

《方案》系統構建了減污降碳協(xié)同增效的目標體系，以及行業(yè)路徑協(xié)同、管理機制協(xié)同和減排模式協(xié)同三個(gè)創(chuàng )新領(lǐng)域。

近期，一是應進(jìn)一步強化能源結構轉型對減污降碳的全局作用，以三大區域煤炭消費總量控制目標為指導，推動(dòng)能源生產(chǎn)側低碳化和消費側電氣化。

二是盡快梳理整合碳評與許可證、標準與法規、管理與監察等針對污染源的協(xié)同管控要求，依法依規高效治污減碳。

三是繼續堅持大氣污染防治力度不減。以更高標準，更有效保護人民健康為目標，推動(dòng)環(huán)境空氣質(zhì)量標準的更新，打好消除重污染天氣、控制臭氧污染及柴油車(chē)治理三大攻堅戰。

四是在重點(diǎn)地區重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施一批重點(diǎn)減排工程：推動(dòng)重點(diǎn)區域電爐短流程占比達到25%，轉爐廢鋼利用比提升至20%；發(fā)展綠氫為原料的綠色氮肥工業(yè)；在VOCs治理中加強甲烷與非甲烷總烴的協(xié)同控制；加大占移動(dòng)源排放總量三分之一的非道路機械的的減污降碳；推廣可再生能源替代散煤的技術(shù)路徑和政策；加速畜禽糞污綜合利用率和城市生活垃圾焚燒處理率分別提升至80%和65%。