與飛行安全、空防安全一樣，危險品運輸安全也是航空安全的重要組成部分。為加強危險品航空運輸管理，促進(jìn)危險品航空運輸發(fā)展，保證航空運輸安全，從今年3月1日起，新修訂的《中國民用航空危險品運輸管理規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》）開(kāi)始正式施行。為配合新規章實(shí)施，民航局運輸司就危險品航空運輸許可、地面服務(wù)代理人備案、危險品培訓以及鑒定機構管理制定了具體的實(shí)施細則和程序，先后發(fā)布了《公共航空運輸經(jīng)營(yíng)人危險品航空運輸許可程序》、《地面服務(wù)代理人危險品航空運輸備案管理辦法》、《危險品航空運輸培訓管理辦法》、《貨物航空運輸條件鑒定機構管理辦法》和《危險品監察員手冊》等一系列管理程序、咨詢(xún)通告和工作手冊。自此，我國的危險品航空運輸管理工作有了更明確、更細化的依據，也有業(yè)內人士稱(chēng)，這無(wú)疑將成為保障危險品航空運輸安全的一把“利劍”。

　　那么，修訂后的《規定》到底在哪些方面發(fā)生了變化？“利劍”究竟會(huì )揮向哪些違法行為？隱報、瞞報危險品行為今后將受到何種處罰？新規對于提升我國危險品航空運輸安全管理水平究竟有何重要作用？針對這些業(yè)內外人士普遍關(guān)注的問(wèn)題，記者日前對民航局相關(guān)權威部門(mén)負責人及業(yè)內專(zhuān)家進(jìn)行了采訪(fǎng)，為讀者帶來(lái)關(guān)于該文件的全方位解讀。

　　完善代理人主體責任：強化對各類(lèi)代理人的管理

　　隨著(zhù)危險品航空運輸分工的細化，代理人在危險品運輸活動(dòng)中承擔了越來(lái)越多的責任，其從事危險品航空運輸活動(dòng)規范與否直接關(guān)系到危險品航空運輸的安全。

　　《規定》在第六章和第七章中對不同類(lèi)型的代理人在危險品航空運輸活動(dòng)中所承擔工作，設定了不同的責任和管理模式。

　　據民航局運輸司相關(guān)負責人介紹，原有《規定》對代理人的規定僅限于危險品培訓的要求，而沒(méi)有義務(wù)和責任的規定以及運營(yíng)人對其代理人管理責任的規定。修訂后的《規定》則區分了不同性質(zhì)的代理人，分別對托運人代理人、貨運銷(xiāo)售代理人和地面服務(wù)代理人的責任予以了明確說(shuō)明。

　　以地面服務(wù)代理人為例，鑒于地面服務(wù)代理人在危險品航空運輸活動(dòng)中承擔了經(jīng)營(yíng)人地面操作的主要責任，《規定》對地面服務(wù)代理人實(shí)施備案管理制度，并對其提出了保障能力方面的要求。同時(shí)，考慮到國內的地面服務(wù)人一般隸屬所在機場(chǎng)，在航空運輸活動(dòng)中具有相對獨立性和自主性，《規定》要求地面服務(wù)代理人在代表經(jīng)營(yíng)人從事危險品航空運輸活動(dòng)時(shí)，參照經(jīng)營(yíng)人責任的規定管理。

　　鑒于托運人代理人也會(huì )直接參與危險品航空運輸準備工作，《規定》特別要求對其參照托運人相關(guān)規定進(jìn)行管理，包括制定危險品培訓大綱、開(kāi)展人員培訓、獨立承擔法律責任等。而對于貨運銷(xiāo)售代理人的行為，《規定》也有所限制，要求需同經(jīng)營(yíng)人簽訂貨運銷(xiāo)售代理協(xié)議，方可開(kāi)展相關(guān)代理業(yè)務(wù)。

　　業(yè)內專(zhuān)家分析，《規定》細化并強化了代理人在危險品航空運輸中所要承擔的主體責任，這將有利于進(jìn)一步完善危險品運輸責任體系，強化危險品航空運輸安全管理，對于今后提升我國的危險品航空運輸能力有著(zhù)積極的促進(jìn)意義。

　　明確航空公司管理責任：有義務(wù)對代理人實(shí)施管理

　　進(jìn)一步明確航空公司在危險品航空運輸中對貨運銷(xiāo)售代理人和地面服務(wù)代理人的管理責任也是新規章的一個(gè)亮點(diǎn)。

　　在修訂后的《規定》中，航空公司除了要遵守關(guān)于經(jīng)營(yíng)人在危險品運輸活動(dòng)中的各項操作要求和培訓要求外，還要作為委托方對貨運銷(xiāo)售代理人和地面服務(wù)代理人進(jìn)行管理，無(wú)論是否委托代理人從事危險品航空運輸活動(dòng)，都需要簽訂涉及危險品安全運輸內容的代理協(xié)議并督促代理人履行相關(guān)代理協(xié)議，要求代理人對貨物進(jìn)行查驗或者采取有效措施防止貨物中隱含危險品，并按照要求對代理人進(jìn)行定期檢查。

　　記者注意到，原有《規定》中并沒(méi)有關(guān)于航空公司對其貨運銷(xiāo)售代理人實(shí)施管理的要求，而修訂后的《規定》卻用了兩個(gè)條款特意對其進(jìn)行強調。對此，民航局運輸司相關(guān)負責人解釋說(shuō)，在危險品航空運輸過(guò)程中，貨運銷(xiāo)售代理人受航空公司委托，代表航空公司開(kāi)展貨物航空運輸銷(xiāo)售相關(guān)活動(dòng)，航空公司理應對貨運銷(xiāo)售代理人實(shí)施管理。

　　《規定》要求，航空公司委托貨運銷(xiāo)售代理人代表其從事貨物航空運輸銷(xiāo)售活動(dòng)的，必須簽訂貨物航空運輸銷(xiāo)售代理協(xié)議并對其選擇的貨運銷(xiāo)售代理人承擔相應的管理責任，確保其在人員危險品知識培訓、信息提供、貨物收運查驗和隱含危險品防范等方面滿(mǎn)足規章要求。

　　對于地面服務(wù)代理人的管理，《規章》首先要求航空公司委托經(jīng)民航地區管理局備案的地面服務(wù)代理人從事貨物航空運輸活動(dòng)，并簽訂涉及危險品航空運輸的地面服務(wù)代理協(xié)議。對于航空公司委托地面服務(wù)代理人從事危險品航空運輸活動(dòng)的，航空公司還應自簽訂上述地面服務(wù)代理協(xié)議之日起七日內將協(xié)議報民航地區管理局備案。

　　業(yè)內專(zhuān)家表示，修訂后的《規定》賦予了航空公司管理代理人的權利和責任，充分體現了航空公司在整個(gè)危險品航空運輸活動(dòng)中的重要主體地位，將促使代理人按照航空公司的要求開(kāi)展危險品航空運輸活動(dòng)。同時(shí)，借助航空公司的日常管理，貨運銷(xiāo)售代理人和地面服務(wù)代理人的責任將得到有效落實(shí)，這對于提升危險品航空運輸安全的整體水平都有積極意義。

　　完善培訓管理體系：從“單一管理”到“全面管理”

　　危險品培訓是危險品運輸安全的基礎，加強危險品航空運輸培訓管理，是筑牢危險品安全管理的關(guān)鍵一環(huán)?！兑幎ā分械南嚓P(guān)條款也許會(huì )對完善危險品航空運輸的培訓管理體系起到一定的推動(dòng)作用。

　　記者注意到，修訂后的《規定》將危險品培訓管理的內容從原來(lái)單純重點(diǎn)對運營(yíng)人的危險品培訓大綱實(shí)施管理，擴展到了涵蓋危險品培訓大綱管理、培訓機構管理和教員管理三個(gè)方面。

　　以危險品培訓大綱管理為例，在《規定》第九章第九十六條中指出：“根據《技術(shù)細則》的要求，以下企業(yè)或者組織開(kāi)展培訓活動(dòng)應當持有危險品培訓大綱：（一）作為危險品航空運輸托運人或者托運人代理人的企業(yè)或者其他組織；（二）國內經(jīng)營(yíng)人；（三）貨運銷(xiāo)售代理人；（四）地面服務(wù)代理人；（五）從事民航安全檢查工作的企業(yè)?！边@意味著(zhù)上述五類(lèi)主體必須制定和持有危險品培訓大綱，并依據自身培訓大綱開(kāi)展培訓。與原有《規定》中只要求運營(yíng)人制定培訓大綱而對其他危險品運輸主體不要求制定的規定相比，修訂后的《規定》對各運輸主體培訓大綱管理的要求更加嚴格。

　　“實(shí)踐中，培訓大綱是相關(guān)主體對人員開(kāi)展危險品知識培訓的具體安排，涉及培訓計劃、培訓課程及教材以及培訓要求等，直接影響到危險品培訓的質(zhì)量。而通過(guò)加強對危險品航空運輸各主體危險品培訓大綱的管理來(lái)加強危險品培訓，可以有效地提高培訓質(zhì)量?！鄙鲜雒窈骄诌\輸司相關(guān)負責人如是說(shuō)。

　　針對原有《規定》中沒(méi)有關(guān)于危險品培訓機構的規定，但實(shí)踐中提供危險品航空運輸培訓服務(wù)的專(zhuān)業(yè)培訓機構已經(jīng)普遍存在，并針對經(jīng)營(yíng)人的代理人、托運人及其代理人開(kāi)展了大量的培訓工作的現狀，修訂后的《規定》突出了危險品培訓機構的重要性，并明確了培訓機構的法律地位，即制定和實(shí)施危險品培訓大綱的企業(yè)或者組織均可設立危險品培訓機構，從事危險品航空運輸活動(dòng)的人員都應當通過(guò)危險品培訓機構來(lái)實(shí)施培訓。

　　另外，《規章》還對所有開(kāi)展危險品培訓工作的機構和單位以及危險品培訓機構教員提出了一系列資格和條件的要求。業(yè)內專(zhuān)家分析，這旨在實(shí)現危險品培訓機構和教員的統一管理，從而加強危險品培訓工作的管理力度。

　　加大違規處罰力度：對隱報、瞞報行為予以重罰

　　一直以來(lái)，危險品航空運輸都具有環(huán)節多、鏈條長(cháng)，涉及人員范圍廣，種類(lèi)繁多，專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性強等鮮明特點(diǎn)。也正是這些特點(diǎn)，給危險品航空運輸監督管理帶來(lái)了不小的難度，由于對貨運銷(xiāo)售代理人的監督管理和從業(yè)人員資質(zhì)管理不到位而導致的危險品事故征候的情況仍然存在。更值得關(guān)注的是，原有《規定》并沒(méi)有提到危險品航空運輸監督管理的相關(guān)內容。有業(yè)內人士表示，危險品運輸安全監管是危險品運輸安全管理的重要環(huán)節，是行業(yè)安全管理重要組成部分，原有規章中關(guān)于監督管理內容的欠缺不利于提高國內危險品航空運輸安全管理水平。

　　基于此，修訂后的《規定》專(zhuān)門(mén)增加了“監督管理”這一章節，對民航管理機構開(kāi)展危險品運輸監管做了明確規定。記者翻閱《規定》看到，在第十一章的內容中明確了危險品航空運輸監督管理的內容以及民航管理機構的職責和權限，對危險品監察員的工作提出了具體要求，規定了監管對象的權利和義務(wù)，建立了危險品航空運輸違法事件舉報、調查制度以及違法違規記錄制度。其中，第一百三十條特別提出“民航管理部門(mén)依職責建立危險品航空運輸違法記錄制度，定期通報危險品航空運輸違法記錄”，這無(wú)疑將讓危險品航空運輸違法行為無(wú)處遁形。民航局運輸司相關(guān)負責人稱(chēng)：“這就從法規層面確立了違規運輸危險品的'黑名單'制度?！?/p>

　　除了新增了監督管理內容外，修訂后的《規定》還進(jìn)一步完善了法律責任的內容。記者了解到，原有《規定》法律責任部分的責任主體只有運營(yíng)人和托運人兩類(lèi)，在托運人代理人或運營(yíng)人代理人從事危險品運輸違法違規行為時(shí)，并沒(méi)有規定相應的法律責任。有業(yè)內專(zhuān)家坦言：“原有規章在代理人相關(guān)主體法律責任方面有所缺失?！?/p>

　　而修訂后的《規定》則擴大了承擔法律責任的主體，特別是對不同性質(zhì)的代理人加以區分，明確了對托運人代理人、貨運銷(xiāo)售代理人和地面服務(wù)代理人不同的管理模式和相應的責任。同時(shí)，在第十二章內容中，修訂后的《規定》還加大了對嚴重危險品違法行為的處罰力度，不再直接對隱報、瞞報行為設置行政處罰，而是根據隱報、瞞報行為可能違反的托運人責任的具體內容進(jìn)行分別處罰。

　　業(yè)內人士分析，這樣一來(lái)，新規章不僅全面豐富了危險品航空運輸法律責任的相關(guān)內容，而且還更加科學(xué)地界定了隱報、瞞報行為的危險性和后果，從結果上也加重了對隱報、瞞報行為的處罰力度，將有利于危險品航空運輸秩序的進(jìn)一步規范。（記者吳丹）