近日，生態(tài)環(huán)境部與自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《建設用地土壤污染責任人認定暫行辦法》和《農用地土壤污染責任人認定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩個(gè)《辦法》）。

兩個(gè)《辦法》的發(fā)布是執行《土壤污染防治法》規定，在土壤污染責任人不明確或者存在爭議的情況下，認定責任人，確保下一步土壤污染的風(fēng)險管控和修復責任實(shí)現的具體操作規范。

兩個(gè)《辦法》的出臺，是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，落實(shí)習近平總書(shū)記在2018年5月召開(kāi)的全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )上的重要講話(huà)中關(guān)于“…強化土壤污染管控和修復，有效防范風(fēng)險，讓老百姓吃得放心、住的安心”要求的制度創(chuàng )新和探索，為依法推動(dòng)土壤污染防治工作，打好凈土保衛戰提供了一項重要的制度保障。

長(cháng)期以來(lái)，我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系中，土壤保護一直“缺席”專(zhuān)項立法工作，對土壤污染責任追究也一直存在責任不明晰，標準不規范，措施不具體、監管依據不足等短板，制約了土壤污染的防治和公眾健康的保護，不符合推進(jìn)生態(tài)文明建設、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的要求。

2018年8月31日，國家主席習近平簽署第8號主席令，頒布《土壤污染防治法》，自2019年1月1日起正式施行。法律的出臺為土壤污染責任的承擔，明確了制度依據。

《土壤污染防治法》第四十八條明確規定，“土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農用地由地方人民政府農業(yè)農村、林業(yè)草原主管部門(mén)會(huì )同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)認定，建設用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同自然資源主管部門(mén)認定?！蓖ㄟ^(guò)由行政主管部門(mén)對土壤污染責任人的認定，為土壤污染責任人依法承擔土壤污染風(fēng)險管控和修復義務(wù)奠定基礎。同時(shí)，法律也明確要求國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定認定辦法。

從實(shí)踐的角度來(lái)看，責任人的認定工作集中了法律適用和技術(shù)分析活動(dòng)，對行政主管部門(mén)提出了更高的執法要求。制定專(zhuān)門(mén)的認定規范，明確認定主體、責任人范圍、認定的程序和要求等規則確有必要。為指導地方執法部門(mén)開(kāi)展土壤污染責任人認定工作，生態(tài)環(huán)境部積極履行職責，會(huì )同自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局周密籌劃，深入研究論證，廣泛征求意見(jiàn)，制定了明確的責任人認定規范，為地方執法提供了明確的依據和標準。

土壤污染法律責任涉及污染責任人、土地使用權人、周邊群眾等多方的切身利益，因此，責任人的認定將會(huì )成為土壤污染防治法工作中的一個(gè)焦點(diǎn)，主要存在以下幾方面的困難和挑戰：

一是土壤污染具有累積性、隱蔽性和滯后性的特點(diǎn)，如何用新辦法解決過(guò)去的老問(wèn)題，面臨巨大挑戰。

《土壤污染防治法》生效后的土壤污染問(wèn)題大多是長(cháng)期累積形成的，而過(guò)去缺失專(zhuān)門(mén)的法律規定，責任不明晰、措施不具體、監管執法不足，因此，新的法律對于歷史“舊賬”如何算，是一個(gè)棘手的問(wèn)題。如果對大量歷史遺留土壤污染責任不予認定，那與立法目的背道而馳，也枉顧了人民群眾的環(huán)境權益；如果“翻舊賬”，相關(guān)法律依據如何確定，污染責任人又承擔何種責任？

二是土壤污染責任涉及高昂的費用，可能給當事人帶來(lái)巨大的經(jīng)濟負擔，也可能增加執法過(guò)程中的困難和尋租風(fēng)險。

根據《土壤污染防治法》第四十五條的規定，一旦被認定為責任人，則需要承擔土壤污染風(fēng)險管控和修復義務(wù)，這對當事人而言，直接影響其切身利益。另一方面，對于負有責任人認定職責的行政機關(guān)而言，同樣由于涉及巨大的利益，在責任人認定過(guò)程中，也面臨如何公正執法、科學(xué)執法、定分止爭的難題，同時(shí)，還不可避免會(huì )面臨尋租風(fēng)險。

三是大量土壤污染事件的污染來(lái)源多，污染周期長(cháng)，污染成因復雜，責任人認定和責任分配難度大。

首先，對于未知來(lái)源、多個(gè)潛在來(lái)源等復雜情形，如何綜合運用多種技術(shù)手段，科學(xué)查找污染責任人，結合因果關(guān)系判定規則，認定責任人比較困難；另外，出現多個(gè)不同時(shí)間或不同空間的當事人的情況時(shí)，如何區分多個(gè)責任人的責任份額，技術(shù)復雜。

一是土壤污染責任的“舊賬”認定。《土壤污染防治法》出臺前，雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土壤環(huán)境保護或污染防治的專(zhuān)項法律，但是作為生態(tài)環(huán)境的要素之一，《環(huán)境保護法》和相關(guān)土地管理類(lèi)法律中均有土壤保護和污染防治的要求，也都明確了“污染擔責”的原則。另外，從權威部門(mén)的解讀來(lái)看，土壤污染是一種狀態(tài)，只要污染狀態(tài)存在，不論污染的形成是否是違法排污造成的，土壤污染責任人均承擔相關(guān)義務(wù)。這也體現了立法的價(jià)值取向和初衷。因此，兩個(gè)《辦法》對造成土壤污染的歷史“舊賬”，也需要依法認定責任。

二是責任人應承擔的義務(wù)和責任。依據《土壤污染防治法》規定，土壤污染責任人應當依據土壤污染風(fēng)險評估報告的要求，結合土地的規劃用途，采取風(fēng)險管控措施或實(shí)施修復。該法律規定更多體現的是強調管理目標和執行效率的行政管理要求，與強調全面保護的生態(tài)環(huán)境損害賠償或公益訴訟的修復責任不同。因此，土壤修復的行政責任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責任還需要進(jìn)行緊密的工作銜接，達到全面保護土壤生態(tài)環(huán)境的目標。開(kāi)展土壤污染責任人認定的部門(mén)可以將案件線(xiàn)索和相關(guān)證明材料告知開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害索賠的部門(mén)，由生態(tài)環(huán)境損害索賠部門(mén)就土壤污染應承擔的恢復生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能、賠償期間損失等開(kāi)展賠償工作。

三是土壤污染責任人認定的啟動(dòng)。兩個(gè)《辦法》對于提起認定的規定有所不同。建設用地的認定辦法規定，土壤污染風(fēng)險評估后，需要采取風(fēng)險管控措施或者實(shí)施修復的，建設用地使用權人和可能造成土壤污染的責任人可以提出認定申請。同時(shí)，在沒(méi)有人提出申請的情況下，行政機關(guān)可以根據實(shí)際，依職權主動(dòng)開(kāi)展認定。

對于農用地土壤污染責任人認定，考慮到農用地污染狀況調查、風(fēng)險評估、分類(lèi)管理等工作都由政府部門(mén)主導，因此，依職權啟動(dòng)是比較可行的方式。另外，在農用地發(fā)生土壤污染的情況下，對農民反映強烈的突出問(wèn)題，應當有重點(diǎn)地開(kāi)展認定工作。

四是依靠專(zhuān)業(yè)機構開(kāi)展土壤污染責任人調查。由于土壤污染責任人認定涉及到污染源識別、污染責任人調查、因果關(guān)系判定、多個(gè)責任人的貢獻度分析等多個(gè)技術(shù)環(huán)節，涉及到土壤、水文地質(zhì)、化工、統計、法律等不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，兩個(gè)《辦法》規定行政機關(guān)可以指定或者委托調查機構啟動(dòng)調查工作，并明確了調查機構的要求，即應當具備土壤污染責任人認定所需要的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力。

由于土壤污染責任人調查認定與環(huán)境損害鑒定評估中的因果關(guān)系判定在工作內容和方法上具有高度一致性，且生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估推薦機構作為環(huán)境損害鑒定評估的主力軍，在實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗，因此，建設用地的責任人認定辦法提出“鼓勵生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估推薦機構作為調查機構”，確保土壤污染責任人調查的科學(xué)性、精準性和規范性。

五是多個(gè)責任人的責任分擔。涉及多個(gè)土壤污染責任人的，兩個(gè)《辦法》充分考慮到了責任份額區分的難度，參考了有關(guān)國家的經(jīng)驗辦法，分別設計了根據各責任人的污染程度確定責任份額，鼓勵多個(gè)當事人協(xié)商確定責任份額，或者在無(wú)法確定貢獻度、協(xié)商不成的情況下平均分擔責任等方式來(lái)解決責任分擔的問(wèn)題。

六是減少認定糾紛的制度設計。責任人的認定涉及當事人的切身利益，為了確保公平、公正和科學(xué)的開(kāi)展認定工作，減少責任糾紛，兩個(gè)《辦法》分別根據各自情況，設計了要求相關(guān)單位或個(gè)人在取得土地使用權之前了解土壤污染狀況，涉及土壤污染的責任人協(xié)助土地使用權人開(kāi)展污染狀況調查，鼓勵當事人達成責任分擔協(xié)議，鼓勵和支持當事人自愿實(shí)施風(fēng)險管控和修復，確保當事人陳述申辯權利等制度，盡可能減少爭議。

兩個(gè)《辦法》的出臺，是執行《土壤污染防治法》規定，開(kāi)展土壤污染精細化執法的操作指南，對推動(dòng)土壤污染風(fēng)險管控和修復，改善土壤生態(tài)環(huán)境具有重要的意義，也是全面落實(shí)習近平總書(shū)記“讓老百姓吃得放心、住的安心”要求的一項具體舉措。同時(shí)，土壤污染責任人認定在我國還是新鮮事物，責任人認定規則的合理性和可操作性還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和檢驗。