隨著(zhù)《建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》（2021版）和《污染影響類(lèi)建設項目重大變動(dòng)清單》（環(huán)辦環(huán)評函【2020】688號）的發(fā)布與實(shí)施，環(huán)評制度與許可制度在銜接上的矛盾越來(lái)越大，問(wèn)題越來(lái)越多?！董h(huán)評名錄》基于“建設項目”，而《許可證名錄》基于“排污單位”，兩者的“基準”與生俱來(lái)便不一致，內在矛盾難以調和。

本文試圖通過(guò)案例來(lái)探討和剖析環(huán)評、驗收和排污許可三種環(huán)保制度在銜接方面存在的問(wèn)題，并嘗試提出解決方案。

為了便于剖析制度銜接方面的問(wèn)題，特采用如下事例說(shuō)明：

1.  企業(yè)是否可以多次開(kāi)展如上的擴建活動(dòng)而不需要環(huán)評？

2.  如上的擴建活動(dòng)是否需要納入排污許可證，如果需要，怎么才能納入？

3.  假設企業(yè)已批一個(gè)“年產(chǎn)20萬(wàn)件的建設項目”（年用18噸非溶劑型低VOCs含量涂料），在開(kāi)展竣工環(huán)保驗收之前，企業(yè)又實(shí)施了“年用9t水性涂料”的建設內容，請問(wèn)：

4.  “建設項目”是否都需要獲得發(fā)改委或經(jīng)信委等主管機構的備案，沒(méi)有備案的項目是否算建設項目？

如上的問(wèn)題用抽象但共性的語(yǔ)言可表述為：

●  未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動(dòng)行為”如果不用環(huán)評，是否可以反復建設，而不用審批？

●  未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動(dòng)行為”無(wú)需環(huán)評和驗收，其許可證需要變更嗎，如何變更？

●  驗收時(shí)未納入《環(huán)評名錄》、豁免環(huán)保手續的“變動(dòng)行為”是否可納入驗收范圍，是否會(huì )構成“重大變動(dòng)”或“非重大變動(dòng)”，而影響驗收？

● “建設項目”與“排污單位”之間的矛盾是否可以有效統一？

這些問(wèn)題是孤例嗎？顯然不是。按照《環(huán)評名錄》，單單“年用非溶劑型低VOCs含量涂料10噸以下”涉及的行業(yè)多達24個(gè)，如“金屬制品業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)、家具制造業(yè)”等等。

除此之外，凡是基于產(chǎn)能、規模、工藝、面積、用量等來(lái)判定環(huán)評文件類(lèi)型的情形，均有如上問(wèn)題，比如對于面積5000平米的限定，涉及3個(gè)行業(yè)（學(xué)校、福利院、養老院，汽車(chē)摩、托車(chē)檢維修和批發(fā)、零售市場(chǎng)）。

那么，基于縱向的“行業(yè)”劃分與橫向的“產(chǎn)能、規模、工藝、面積、用量”等來(lái)判定環(huán)評文件類(lèi)型合理嗎？該分類(lèi)針對的是“建設項目”，還是“排污單位”呢？

1.  未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動(dòng)行為”如果不用環(huán)評，是否可以反復建設，而不用審批？

顯然不可以，否則建設單位一定會(huì )對項目進(jìn)行“拆分”建設，導致環(huán)境影響得不到管控。

解決途徑有兩個(gè)： 

2.  未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動(dòng)行為”無(wú)需環(huán)評和驗收，其許可證需要變更嗎，如何變更？

或許有人認為未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動(dòng)行為”根本不需要申領(lǐng)許可證，但實(shí)際上，所有的“固定污染源”都需要納入排污許可管理，盡管在形式上有所差異：重點(diǎn)管理、簡(jiǎn)化管理，或登記管理。因為不納入許可證就無(wú)法納入運營(yíng)期正常監管，如以上事例中的“年用9t水性涂料項目”，顯然涉及排放量的增加，理應納入排污許可管理。

在上海，可以通過(guò)編制《非重大環(huán)境影響分析報告》，作為許可證變更的依據（這是上海環(huán)評的改革成果，非常契合實(shí)際，為上海的改革創(chuàng )新點(diǎn)贊）。但是，按照部里《重大變動(dòng)清單》的要求，“變動(dòng)”只適用于“驗收”之前，驗收后的項目根本不應該走“重大或非重大”的流程（道理也簡(jiǎn)單，驗收后的變動(dòng)都屬于改擴建行為，應該走另外一個(gè)建設項目的環(huán)保流程，否則可能會(huì )跟環(huán)評法的精神不符）。

但是，如果未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動(dòng)行為”構成了“重大變動(dòng)”，該如何變更許可證呢？按照不同時(shí)段的情形來(lái)分析：

所以，未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動(dòng)行為”如何更新申領(lǐng)排污許可證，依據什么變更？這一問(wèn)題目前無(wú)解。

建議參考上海的做法，編制《非重大環(huán)境影響分析報告》，且適用時(shí)段可延續到驗收之后，來(lái)變更許可證（《環(huán)評法》中對于變動(dòng)的時(shí)段并未明確在驗收前）?；蚴峭ㄟ^(guò)企業(yè)自主申明，如同環(huán)評的告知承諾一樣，企業(yè)可直接申請許可證的變更。

3.  驗收時(shí)未納入《環(huán)評名錄》，豁免環(huán)保手續的“變動(dòng)行為”是否可納入驗收范圍，是否會(huì )構成“重大變動(dòng)”或“非重大變動(dòng)”，而影響驗收？

驗收時(shí)未納入《環(huán)評名錄》的“變動(dòng)行為”是可以納入驗收范圍的，但前提是該“變動(dòng)行為”未構成“重大變動(dòng)”。構成重大變動(dòng)的行為，按照當前的管理要求無(wú)法納入驗收，而是要重新環(huán)評。對于可能構成“重大變動(dòng)”的變動(dòng)行為，如果本來(lái)就是豁免環(huán)保流程的，建議不要納入正在驗收的項目，而作為一個(gè)新的“建設項目”。

構成“非重大變動(dòng)”的，可通過(guò)編制《非重大變動(dòng)環(huán)境影響分析報告》，納入驗收。

所以豁免環(huán)保流程的“建設項目”，建議走獨立的“建設項目”程序，不要混入其它項目的驗收過(guò)程，否則容易構成重大變動(dòng)。

如上的問(wèn)題與疑惑，回歸本質(zhì)來(lái)思考的話(huà)，主要聚焦于如何開(kāi)展環(huán)境監管，環(huán)境監管的目的是什么。環(huán)評名錄與非重大都是聚焦在“建設項目”，而非“排污單位”，而許可證的許可對向是排污單位。建設項目與排污單位的割裂與矛盾，是導致如上問(wèn)題的根源。

1.  兩大矛盾

（1）建設項目與排污單位的矛盾

一個(gè)排污單位，可能實(shí)施過(guò)多個(gè)建設項目。一個(gè)排污許可證可能包括多個(gè)建設項目環(huán)評的內容。

環(huán)評的正式說(shuō)法是“建設項目環(huán)境影響評價(jià)”，評價(jià)的對向是“建設項目”而非“排污單位”。但是排污許可的許可對向是“排污單位”，兩者有本質(zhì)的差異。

比如在行業(yè)判斷上,一個(gè)排污單位可能開(kāi)展多個(gè)建設項目，如果某汽車(chē)零配件企業(yè)，首先實(shí)施了方向盤(pán)的注塑項目（塑料制品業(yè)292），又開(kāi)展了輪胎的生產(chǎn)項目（橡膠制品業(yè)291），還實(shí)施了電子電器產(chǎn)品制造（電子器件制造業(yè)397）等等。每個(gè)獨立的建設項目其行業(yè)類(lèi)型都不同，但是整個(gè)企業(yè)卻是汽車(chē)零部件及配件制造業(yè)367。

那么在環(huán)評文件類(lèi)型判定上，在排放標準的執行上，在排污許可申領(lǐng)時(shí)，應該按照哪個(gè)行業(yè)呢，這種情形是否構成了“跨行業(yè)”呢？

此外，單個(gè)建設項目在環(huán)評審批時(shí)會(huì )獲得排放總量，在驗收時(shí)也需要復核該建設項目是否滿(mǎn)足總量要求。但是排污許可證給出的許可量是“排污單位”多個(gè)建設項目總量的加和，按照排污許可管理，單個(gè)建設項目超環(huán)評的總量，而整個(gè)排污單位不超許可量的情形，并不構成超排污許可排污，并不是違法行為。如果在驗收時(shí)出現建設項目超總量，但企業(yè)整體不超許可證許可量的情形，是否可判定企業(yè)構成違法，或是不滿(mǎn)足驗收條件呢？顯然不能，因為排污許可證是企業(yè)運營(yíng)期的主要執法依據，企業(yè)的排污量未超過(guò)許可證要求。

比如面積是4500m2使用油漆的汽修廠(chǎng)，按照《環(huán)評名錄》可不必辦理環(huán)評手續（營(yíng)業(yè)面積5000 m2及以上且使用溶劑型涂料的，需要做環(huán)評表），企業(yè)先后在同一經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所租賃兩個(gè)緊鄰的地塊先后實(shí)施兩期的汽修項目，兩個(gè)項目面積都是4500 m2。按照《環(huán)評名錄》，兩次建設內容都不必辦理環(huán)評手續。但是按照《許可證名錄》（營(yíng)業(yè)面積5000m2及以上且有涂裝工序的），企業(yè)需要辦理排污許可簡(jiǎn)化管理。因為兩個(gè)《名錄》對營(yíng)業(yè)面積的界定是不同的，一個(gè)針對的是建設項目（兩個(gè)項目各自的面積），另外一個(gè)是排污單位（兩個(gè)面積需要加和），除非兩個(gè)項目屬于不同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的情形。

相同的道理，基于“建設項目”來(lái)判斷變動(dòng)的性質(zhì)構成“重大”還是“非重大”也不合適，因為建設項目的排污量與排污單位的排污量可能差異非常大，對建設項目構成的重大變動(dòng)，對排污單位來(lái)說(shuō)可能微乎其微。這樣的變動(dòng)卻要重新環(huán)評其實(shí)毫無(wú)必要。

  （2）行業(yè)分類(lèi)與污染物排放量的矛盾

《環(huán)評名錄》和《許可證名錄》在一個(gè)方面是一致的，那就是基于《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)》判定的“行業(yè)類(lèi)型”為主線(xiàn)，判斷環(huán)評文件類(lèi)型與許可證類(lèi)型。盡管如此，這兩個(gè)《名錄》其實(shí)還未完全統一，因為存在如上論述的矛盾。

不過(guò)環(huán)評的分類(lèi)管理與排污許可的分類(lèi)管理其原則是一致的：

●《環(huán)評法》：可能造成重大環(huán)境影響的，應當編制環(huán)境影響報告書(shū)，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行全面評價(jià)；可能造成輕度環(huán)境影響的，應當編制環(huán)境影響報告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析或者專(zhuān)項評價(jià)；對環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的，應當填報環(huán)境影響登記表。

●《許可證名錄》：對污染物產(chǎn)生量、排放量或者對環(huán)境的影響程度較大的排污單位，實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理；對污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度較小的排污單位，實(shí)行排污許可簡(jiǎn)化管理。對污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度很小的排污單位，實(shí)行排污登記管理。

但是，在具體操作實(shí)踐時(shí)，環(huán)評與許可證都未擺脫行業(yè)的影響。誠然，行業(yè)劃分在一定程度上是很有道理的，相同行業(yè)具有相似的產(chǎn)污工藝、相似的排放特征。但是，基于當前“精準治污”的要求，行業(yè)劃分太過(guò)粗獷，已經(jīng)不滿(mǎn)足環(huán)境監管的要求。原因如下：

●  產(chǎn)污情況主要跟產(chǎn)污工藝相關(guān)，而產(chǎn)污工藝可以隸屬于一個(gè)或是多個(gè)行業(yè)。比如常見(jiàn)的單元操作：精餾、蒸餾、萃取，常見(jiàn)的產(chǎn)污環(huán)節：貯存、裝卸、投料等等，幾乎在任何工業(yè)行業(yè)里都適用。行業(yè)的劃分未必體現產(chǎn)污工藝的“同質(zhì)”，比如前文所述的汽車(chē)零配件行業(yè)，可能包含了十余種工藝（不同行業(yè)的產(chǎn)污工藝）。

●  另外，隨著(zhù)社會(huì )分工的精細化，有些生產(chǎn)環(huán)節僅是一個(gè)行業(yè)的一兩個(gè)生產(chǎn)環(huán)節，比如電鍍等表面處理，可以配套給其它多個(gè)行業(yè)，這些環(huán)節的行業(yè)性質(zhì)并不明顯。

●  此外，行業(yè)的判斷基于工藝和產(chǎn)品，而不是基于產(chǎn)能與排放量。很多簡(jiǎn)單生產(chǎn)工藝，其生產(chǎn)規模大，排放量可能很高，而很多復雜的生產(chǎn)工藝，其生產(chǎn)規模小，排放量可能很低。即便行業(yè)性質(zhì)上有相似性，但是產(chǎn)能與規模沒(méi)有類(lèi)比性，其排放量的差異也會(huì )很大，這種一刀切的行為明顯不符合環(huán)評法和許可證管理的立法意圖。

因此，摒棄行業(yè)分類(lèi)，甚至規模與工藝等，以“排污量”大?。摺碍h(huán)境影響”大?。﹣?lái)判定環(huán)評文件類(lèi)型和許可證類(lèi)型，勢在必行。舉例來(lái)說(shuō)，單純混合分裝的大宗化學(xué)品作業(yè)過(guò)程揮發(fā)性有機物的排放量可能不低，而有化學(xué)反應的精細化工過(guò)程排放量可能很小，但是其環(huán)評文件類(lèi)型卻跟環(huán)境影響大小無(wú)法掛鉤，而是基于是否有化學(xué)反應，這種情形與理與法均不符。

《許可證名錄》里對于很多行業(yè)，如果生產(chǎn)工藝是“單純混合或者分裝”，其許可證類(lèi)型可以降低一級或是兩級，由重點(diǎn)管理調整為簡(jiǎn)化管理，甚至登記管理?！对S可證名錄》有13個(gè)行業(yè)提到了“單純混合或者分裝”，其中有11個(gè)行業(yè)為“登記管理”。顯然這一判定原則并不合理，因為“單純混合或者分裝”與排污沒(méi)有直接關(guān)系。很多藥企，自己都不敢相信納入了登記管理，因為可能使用和排放了很多丙酮或是乙醇等醫藥行業(yè)常用的溶劑。

《許可證名錄》里除行業(yè)分類(lèi)之外，特別提出了通用工序的分類(lèi)要求，是很贊的，充分體現了對排污同質(zhì)化的尊重，許可證類(lèi)型按照產(chǎn)污工藝來(lái)比行業(yè)其實(shí)更科學(xué)，但最終本質(zhì)應該按照污染物排放量來(lái)定。許可證類(lèi)型按照行業(yè)分類(lèi)需要讓位于產(chǎn)污工藝，最終落腳在排污大??！

另外，或許有人質(zhì)疑環(huán)評預測的污染物排放量是否足夠精準，是否跟事實(shí)一致，其實(shí)目前排污許可證的許可證量就是基于環(huán)評的預測量，其真實(shí)性已經(jīng)不容置疑，完全具有了操作性。環(huán)評及排污許可類(lèi)型均應基于污染物排放量來(lái)定。

針對不同環(huán)境質(zhì)量的區域，可以提出不同的劃分標準。比如穩定達標區域，VOCs可以設置為年排放量500kg以上為報告表，不達標區域可以從嚴50%執行。

當然，對于涉及多種污染物排放的情形會(huì )比較復雜，這樣也可統一為“排污單位總污染當量值”這一唯一指標（分大氣和水兩大類(lèi)）。按照《環(huán)保稅法》所附《應稅污染物和當量值表》中給出的不同污染物當量值，折算總的當量值，如以當量值最大的前5種或是10種大氣污染物，得到排污單位大氣總污染當量值。廢水這塊類(lèi)似，計算相應總的污染當量值，以此劃定環(huán)評文件類(lèi)型和許可證的類(lèi)型?；诮】滴：?lái)管控污染物是“精準治污”的體現。

2.  四大統一

基于以上的分析，特對行業(yè)發(fā)展趨勢進(jìn)行預測，未來(lái)要實(shí)現如下四大統一：

對于“四大統一”的論點(diǎn)本文不再詳細論述，馬哥的幾篇文章已有論述。具體如下：

●  關(guān)于建設項目的概念，及環(huán)評存在的問(wèn)題，建議閱讀：環(huán)評何去何從——環(huán)評的困境及改革之路探討。

●  關(guān)于環(huán)評制度存在的問(wèn)題，環(huán)評與許可證的統一，及環(huán)評改革的建議，請閱讀：環(huán)評何去何從——為環(huán)評改革諫言。

●  關(guān)于驗收存在的價(jià)值，請閱讀：環(huán)保驗收會(huì )取消嗎——驗收存在的邏輯Bug。

1.  治標：打補丁的做法

●  所有未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動(dòng)行為”，可一律視為“非重大”，可通過(guò)編制《非重大環(huán)境影響分析報告》，納入驗收范圍；

●  所有未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動(dòng)行為”，可效仿上海做法，通過(guò)編制《非重大環(huán)境影響分析報告》（將非重大變動(dòng)的適用時(shí)段延伸到驗收之后），變更排污許可證。

但打補丁只能是短期行為，無(wú)法做到面面俱到，總是掛一漏萬(wàn)。

2.  治本：改革創(chuàng )新的做法

將“污染物排放當量”做為唯一準繩，不再聚焦“行業(yè)”；拋棄建設項目，以排污單位為唯一評價(jià)和許可對向，按照污染物排放當量值的大小劃分排污單位的環(huán)評文件類(lèi)型與許可證文件類(lèi)型，便可促使環(huán)評制度與排污許可制度完美契合，還可與《環(huán)保稅法》完美統一。

將“竣工環(huán)保驗收”融入到企業(yè)運營(yíng)期管理，因為驗收調試期企業(yè)的法律責任與義務(wù)與運營(yíng)期沒(méi)有任何不同，所以驗收環(huán)節除了需要信息公開(kāi)，告知公眾已進(jìn)入正常運營(yíng)外，已無(wú)存在必要。

在以“建設項目”為管理核心的基礎上打補丁，如同在“行業(yè)分類(lèi)”上打補丁一樣，已經(jīng)不能滿(mǎn)足環(huán)境監管的要求。必須徹底拋棄“建設項目”和“行業(yè)分類(lèi)”，最終落腳在“排污單位”和“污染物排放量”上，響應“精準治污”的要求，變革環(huán)境監管制度，簡(jiǎn)化環(huán)評審批流程，使污染無(wú)處遁形，使監管沒(méi)有盲點(diǎn)。

1.  環(huán)評是真正意義上的行政許可嗎？

2.  不解決“建設項目”與“排污單位”的矛盾，環(huán)評制度與許可制度能完美銜接嗎？

3.  非重大變動(dòng)可以多次“變動(dòng)”，以便多次獲增排污量嗎？