據新華社消息，十三屆全國人大常委會(huì )第二十四次會(huì )議將于2020年12月22日至26日在北京舉行。這次會(huì )議的一項重要內容是審議刑法修正案（十一）草案。根據稍早前公布的草案二審稿，首次在刑法中明確中介機構環(huán)評及環(huán)境監測造假入刑，如何解讀這背后的深意？中國環(huán)境報記者近日專(zhuān)訪(fǎng)了國家生態(tài)環(huán)境保護專(zhuān)家委員會(huì )委員、天津大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)孫佑海。
中國環(huán)境報：為什么刑法修正案（十一）草案將中介機構提供環(huán)評和環(huán)境監測虛假證明文件列入懲治的對象？孫佑海：刑法將中介機構提供環(huán)評和環(huán)境監測虛假證明文件列入懲治的對象，表明了黨和國家推進(jìn)生態(tài)文明建設的堅強決心。當前，一些中介機構提供環(huán)評或者環(huán)境監測虛假證明文件的行為時(shí)有發(fā)生，危害后果嚴重，社會(huì )反應強烈。對于此類(lèi)犯罪明確規定在刑法條款中，依法進(jìn)行懲治，有助于更好地起到警示、教育和震懾作用，保障生態(tài)文明建設的順利開(kāi)展。此外，環(huán)境監測數據是國家和地方?jīng)Q策的依據，是環(huán)評的依據，也是生態(tài)環(huán)保督察、環(huán)境執法的依據，還能夠為環(huán)境司法提供證據。環(huán)境監測的真實(shí)性非常重要。如果中介機構對于環(huán)評或者環(huán)境監測數據出具虛假證明文件，將會(huì )誤導國家和地方?jīng)Q策，影響環(huán)評和生態(tài)環(huán)保督察，破壞環(huán)境司法，阻礙生態(tài)文明建設的進(jìn)程，給國家和人民造成重大損失。之前各地紛紛通報過(guò)一批發(fā)生環(huán)境在線(xiàn)監控運行維護不到位，環(huán)境在線(xiàn)監控數據作假等行為的企業(yè)和運營(yíng)單位，經(jīng)調查發(fā)現，出現的問(wèn)題多為排污企業(yè)存在環(huán)境在線(xiàn)監控報告數據作假的行為，以及人為制造假象，隱瞞環(huán)境在線(xiàn)監控數據異常等問(wèn)題。環(huán)境監測數據造假行為嚴重損害環(huán)境保護管理的正常秩序，這對正規合法的企業(yè)是不公平的，很容易導致劣幣驅逐良幣的局面。生態(tài)環(huán)境部曾表示，將借助刑法修改的契機，將此類(lèi)造假的行為入刑， 以有效規制、懲治環(huán)境監測數據造假行為，規范第三方市場(chǎng)，維護環(huán)境保護管理秩序，保障生態(tài)文明建設的健康發(fā)展。中國環(huán)境報：之前我國打擊此類(lèi)違法行為主要采取了哪些舉措？孫佑海：在《刑法修正案（十一）》出臺之前，根據我國相關(guān)法律法規的規定，懲治此類(lèi)違法行為的措施大體可以分為三類(lèi)：第一種是行政處罰方式。根據2018年《環(huán)境影響評價(jià)法》第32條第一款 ，“建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表存在基礎資料明顯不實(shí)，內容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評價(jià)結論不正確或者不合理等嚴重質(zhì)量問(wèn)題的，由設區的市級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對建設單位處五十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下的罰款，并對建設單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款?！?/span>由此可見(jiàn)，環(huán)境影響評價(jià)法對于在環(huán)境影響評價(jià)中的弄虛作假等行為，規定了嚴格的行政處罰條款。這屬于行政法律責任方面。第二種是民事責任方式。例如，根據《環(huán)境保護法》第65條規定，“環(huán)境影響評價(jià)機構、環(huán)境監測機構以及從事環(huán)境監測設備和防治污染設施維護、運營(yíng)的機構，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，除依照有關(guān)法律法規規定予以處罰外，還應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。如果有上述違法行為，違法人員還應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔民事責任中的連帶責任。第三種是刑事處罰方式。根據2016年12月23日最高法和最高檢聯(lián)合頒布、自2017年1月1日起施行的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第9條的規定，環(huán)評機構或者其人員故意提供虛假環(huán)境影響評價(jià)文件，情節嚴重的，或者嚴重不負責任，出具的環(huán)境影響評價(jià)文件存在重大失實(shí)，造成嚴重后果的，當依照《刑法》第229條、第231條的規定，以提供虛假證明文件罪或者出具證明文件重大失實(shí)罪定罪處罰。此類(lèi)行為在“入刑”前可以按照上述司法解釋進(jìn)行刑事處罰，在一定意義上發(fā)揮了刑事處罰的作用。此次刑事立法修改，將此類(lèi)行為明確規定為犯罪，直接規定到刑法之中，必將更加有助于發(fā)揮刑事處罰的警示、震懾和教育作用。刑法的法律權威性更高，也會(huì )更加符合罪刑法定原則。中國環(huán)境報：您怎么看刑事追責在打擊此類(lèi)違法行為方面起到的作用？孫佑海：刑法作為社會(huì )防衛法的最后一道防線(xiàn)，刑事責任具有最后手段性。根據刑法修正案（十一）草案的規定，將此類(lèi)行為明確入刑，采用刑事追責方式，必將會(huì )發(fā)揮強大的震懾和懲治作用。嚴厲打擊此類(lèi)違法行為，有助于維護環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境監測的正常秩序，有助于規范第三方市場(chǎng)，有助于維護我國生態(tài)環(huán)境保護的管理秩序。
“入刑”對維護第三方市場(chǎng)管理秩序，必將產(chǎn)生深遠影響
中國環(huán)境報：環(huán)評中介機構造假入刑將對正在醞釀的環(huán)評法修改帶來(lái)哪些影響？孫佑海：2018年修訂的《環(huán)評法》對于處罰環(huán)境影響評價(jià)中的弄虛作假的行為，有原則性的規定。其第4條規定：“環(huán)境影響評價(jià)必須客觀(guān)、公開(kāi)、公正……”。該法還對虛假環(huán)境影響評價(jià)行為的法律責任進(jìn)行了明確規定。其第32條第2款規定，接受委托編制建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表的技術(shù)單位違反國家有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)標準和技術(shù)規范等規定，致使其編制的建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表存在基礎資料明顯不實(shí)，內容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評價(jià)結論不正確或者不合理等嚴重質(zhì)量問(wèn)題的，由設區的市級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對技術(shù)單位處所收費用三倍以上五倍以下的罰款；情節嚴重的，禁止從事環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表編制工作；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。根據環(huán)評法第32條第3款的規定：編制單位有該類(lèi)違法行為的，編制主持人和主要編制人員五年內禁止從事環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表編制工作；構成犯罪的，依法追究刑事責任，并終身禁止從事環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表編制工作。將環(huán)評中介機構的造假行為“入刑”后，《刑法》在刑事立法層面明確規定了這類(lèi)行為的犯罪構成、法律后果及刑罰處罰幅度。作為《環(huán)評法》，也應當及時(shí)修改相應條款，與《刑法》規定協(xié)調一致。第一，明確這類(lèi)行為承擔的法律責任。除了追究行政法律責任外，構成犯罪的，相關(guān)人員和機構還應當承擔刑事責任；第二，明確規定這類(lèi)行為的刑事責任主體，即從事環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境監測等職責的中介組織人員或機構。如此規定，可以實(shí)現《環(huán)評法》與修訂后的《刑法》規定相協(xié)調，做到法律之間的銜接，維護法律的嚴肅性和權威性。中國環(huán)境報：如何看待第三方環(huán)境監測人員造假入刑對于規范第三方市場(chǎng)的作用？孫佑海：將第三方環(huán)境監測人員的造假行為入刑，對于規范第三方市場(chǎng)的市場(chǎng)管理秩序，必將發(fā)揮積極的作用。首先，有助于規范第三方市場(chǎng)的正常運行，維護正常的環(huán)評秩序和環(huán)境監測管理秩序。其次，有助于保護合法合規的環(huán)境監測人員和單位，保護“老實(shí)人”，以?xún)?yōu)化第三方市場(chǎng)。再次，有助于及時(shí)懲治環(huán)境監測行業(yè)的造假人員，震懾潛在的犯罪分子，便于國家和地方政府依照真實(shí)數據做出合理的決策，保障生態(tài)環(huán)境管理秩序。隨著(zhù)環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境監測的作用日益顯著(zhù)，隨著(zhù)第三方市場(chǎng)的不斷發(fā)展，將第三方環(huán)境監測人員的造假行為入刑，嚴懲破壞環(huán)境的違法犯罪分子，對于維護第三方市場(chǎng)的管理秩序，必將產(chǎn)生深遠的影響。
中國環(huán)境報：對二次審議稿第二百二十九條的修改您還有什么建議？孫佑海：2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議通過(guò)《環(huán)境影響評價(jià)法》的修正案，取消了環(huán)評資質(zhì)的行政審批，企業(yè)可以自行找技術(shù)單位進(jìn)行環(huán)評，當時(shí)行業(yè)市場(chǎng)一片嘩然。之后的環(huán)境影響評價(jià)市場(chǎng)的發(fā)展，證明了全國人大常委會(huì )對《環(huán)評法》的修改有其合理性，并沒(méi)有給環(huán)境影響評價(jià)市場(chǎng)的行業(yè)秩序造成顛覆性影響。此次刑法修正案（十一）草案對于懲治環(huán)評和監測中造假行為的新規定，體現了黨和國家對于環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境監測真實(shí)性的極大關(guān)注和嚴格要求。將環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境監測中的機構和相關(guān)人員的造假行為“入刑”，對各類(lèi)弄虛作假行為的懲處力度明顯加大，明確表明，國家對環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境監測的要求更加嚴格了。刑法的如此修改，無(wú)論對于企業(yè)強化主體責任意識，還是對于環(huán)評機構人員更加嚴格要求自己，做到自我規范和自律，都具有重要的意義。此次刑事立法的修改，表明我國法律與生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護更加“親密”了。但是，在具體的規定中，一定要注意罪與非罪的界限。不能把一般的違法行為規定為犯罪行為。不能把應當承擔行政法律責任的行為和民事責任，與犯罪行為混為一談，以保護環(huán)評機構和環(huán)境監測機構及其人員的合法權益。我相信，一部適應我國生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境管理的刑法修正案，一定能夠更加有力地懲治環(huán)境違法犯罪行為，為保障人民環(huán)境權益，建設美麗中國，作出新的更大貢獻。
刑法修正案（十一）（草案二次審議稿）
將刑法第二百二十九條修改為：承擔資產(chǎn)評估、驗資、驗證、會(huì )計、審計、法律服務(wù)、保薦、安全評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境監測等職責的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；有下列情形之一的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金：
（一）提供與證券發(fā)行相關(guān)的虛假的資產(chǎn)評估、會(huì )計、審計、法律服務(wù)、保薦等證明文件，情節特別嚴重的；
（二）提供與重大資產(chǎn)交易相關(guān)的虛假的資產(chǎn)評估、會(huì )計、審計等證明文件，情節特別嚴重的；
（三）在涉及公共安全的重大工程、項目中提供虛假的安全評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)證明文件，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受特別重大損失的。
前款規定的人員，索取他人財物或者非法收受他人財物，同時(shí)構成其他犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。
第一款規定的人員，嚴重不負責任，出具的證明文件有重大失實(shí)，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
