立法過(guò)程回顧

出口管制法于2016年被正式列入立法計劃。2017年6月16日，商務(wù)部牽頭起草了《中華人民共和國出口管制法（草案征求意見(jiàn)稿）》并向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。此后，2019年12月的十三屆全國人大常委會(huì )第十五次會(huì )議和2020年6月的十三屆全國人大常委會(huì )第二十次會(huì )議先后進(jìn)行了兩次審議，均不同程度地提出了詳細的修改意見(jiàn)。與商務(wù)部最初公布的草案征求意見(jiàn)稿六章七十條相比，三審通過(guò)的最終法案確定為五章四十九條。

立法意義

出口管制法系統梳理了迄今為止的出口管制制度，使相對松散的現有出口管制法規、規章等可以更好地進(jìn)行統籌協(xié)調、充分發(fā)揮作用，具有更清晰的制度設計與執法保證措施，且更具可預見(jiàn)性及可操作性。同時(shí)，該法也適應了當前復雜多變的國際新形勢的需要，在總結出口管制經(jīng)驗基礎上借鑒國際通行做法，增設了許可便利措施、管控名單等制度，完善和擴大了出口管制的管控范圍，在管制物項對象范圍方面獨具特色地增加了“服務(wù)”，同時(shí)規定了“對等原則”。

出口管制法的頒布和實(shí)施，有效填補了中國出口管制法律體系的缺失，全面提升了中國出口管制制度的立法層級，為今后中國出口管制相關(guān)法律體系的進(jìn)一步完善及未來(lái)的精準執法奠定了堅實(shí)的基礎。

現有出口管制法律體系

中國現行出口管制法律體系主要由法律、行政法規以及部門(mén)規章三個(gè)層次構成。在出口管制法出臺前，就法律而言，《中華人民共和國對外貿易法》是我國實(shí)施出口管制的法律基礎，而《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國刑法》等部門(mén)法中的相關(guān)條款也為禁止或者限制出口管制物項提供了相關(guān)法律依據。但就該法律體系的核心而言，還是以1995年12月27日公布并實(shí)施的《中華人民共和國監控化學(xué)品管理條例》（該條例后于2011年1月8日修改并實(shí)施）為開(kāi)端的6部出口管制行政法規及其相關(guān)規范性文件為主。出口管制法出臺后，正式形成了以出口管制法為核心，全面覆蓋核、生物、化學(xué)、導彈以及軍品等物項的新出口管制法律制度體系。

管制物項

根據出口管制法第二條規定，適用出口管制法的管制物項可以分為兩用物項、軍品、核以及兜底性質(zhì)的“其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務(wù)相關(guān)的物項”幾大類(lèi)。在每一大類(lèi)中，既包括有形的貨物，也包括無(wú)形的技術(shù)和服務(wù)。此外，出口管制法第二條還特別強調管制物項包括物項相關(guān)的技術(shù)資料等數據。

管制目錄

目前，中國針對核、生物、化學(xué)、導彈等敏感物項及軍品制定了對應的出口管制清單（如下表所示）。其中，除《中華人民共和國軍品出口管理清單》外，其他清單所列物項被商務(wù)部和海關(guān)總署統一列入《兩用物項和技術(shù)出口許可證管理目錄》，并列明了相應的海關(guān)商品編號來(lái)進(jìn)行管理。

管制行為

需要強調的是，受出口管制法管制的行為并不僅僅限于通常理解意義上的“出口”，從出口管制法第二條的規定來(lái)看，中國企業(yè)在中國境內向外國實(shí)體提供管制物項也屬于受出口管制法規制的“出口”行為（即視同出口）。另外，根據出口管制法第四十五條的規定，由境外啟運、通過(guò)中國境內繼續運往境外的管制物項，以及外國實(shí)體獲取管制物項后擬將其“再出口”，都會(huì )受到出口管制法的管控。具體執行層面有待后續出臺的實(shí)施細則等配套法規予以進(jìn)一步明確。

主管機關(guān)和職能分工

根據出口管制法第五條規定，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì )承擔出口管制職能的部門(mén)（統稱(chēng)“國家出口管制管理部門(mén)”）按照職責分工負責出口管制工作。我們理解，目前負責出口管制工作的商務(wù)部、國防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部等部門(mén)即為這里的“國家出口管制管理部門(mén)”，將繼續依法履行各自職責。

現行的出口管制管理體系按照物項類(lèi)型的不同可以劃分為：

兩用物項（例如，核兩用、生物兩用、化學(xué)兩用、導彈相關(guān)兩用物項等）：商務(wù)部分別會(huì )同國防科工局（國家原子能機構）、工業(yè)和信息化部等部門(mén)管理；

軍品出口：國防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部管理；

核出口：國防科工局會(huì )同商務(wù)部等部門(mén)管理；

另外，涉及外交政策的管制物項出口，由前述主管部門(mén)會(huì )同外交部進(jìn)行審查；海關(guān)總署負責上述物項和技術(shù)的出口監管工作，并參與相關(guān)違法出口案件的處理。

管理方式

根據出口管制法的規定，我國對管制物項的管理方式主要為制定管制清單和管控名單，以及實(shí)施出口許可。

◎管制清單

出口管制法第九條規定，國家出口管制管理部門(mén)應會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定、調整管制物項出口管制清單，并及時(shí)公布。管制清單圈定了出口管制的物項范圍。不過(guò)，需要注意的是，對于未被列入管制清單中的物項，也并非必然不受管制。國家出口管制管理部門(mén)可能出于維護國家安全的需要等對出口管制清單以外的貨物、技術(shù)和服務(wù)實(shí)施臨時(shí)管制，并予以公告。另外，如果物項可能存在危害國家安全和利益，被用于設計、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)或使用大規模殺傷性武器及其運載工具或被用于恐怖主義目的這三類(lèi)風(fēng)險之一的，那么即使該物項為管制清單以及臨時(shí)管制物項之外的物項，也仍然受到管制。

◎出口許可

出口管制法第十二條規定，國家對管制物項的出口實(shí)行許可制度。這是指，對于上述的管制清單物項、臨時(shí)管制物項以及可能存在上述三類(lèi)風(fēng)險的其他物項，出口經(jīng)營(yíng)者在出口前需要獲得國家出口管制管理部門(mén)的許可才能出口。國家出口管制管理部門(mén)會(huì )綜合考慮國家安全和利益、履行國際義務(wù)和對外承諾、出口類(lèi)型、管制物項敏感程度、出口目的國家或地區、最終用戶(hù)和最終用途、出口經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)信用記錄等因素作出是否準予許可的決定。

◎管控名單

出口管制法第十八條規定，國家出口管制管理部門(mén)可對違反最終用戶(hù)或最終用途管理要求的、可能危害國家安全和利益的、將管制物項用于恐怖主義目的的進(jìn)口商和最終用戶(hù)，建立管控名單。列入管控名單的進(jìn)口商和最終用戶(hù)，有關(guān)管制物項交易可能會(huì )受到禁止或限制，有關(guān)管制物項出口可能會(huì )被責令中止。列入管控名單的進(jìn)口商、最終用戶(hù)經(jīng)采取措施，不再有上述情形的，可以向國家出口管制管理部門(mén)申請移出管控名單，國家出口管制管理部門(mén)根據實(shí)際情況決定是否移除。

義務(wù)主體

出口管制法的義務(wù)主體包括出口經(jīng)營(yíng)者，出口貨物發(fā)貨人或代理報關(guān)企業(yè)，以及進(jìn)口商等。其中最主要的法律義務(wù)主體是“出口經(jīng)營(yíng)者”。

法律責任

◎行政處罰

出口管制法第三十三條至第三十八條規定了九種出口管制違法行為，出口經(jīng)營(yíng)者是最主要的違法行為責任主體。在行政處罰的措施上，罰款適用于全部九種出口管制違法行為，且罰款的金額較高，最高甚至可以達到違法經(jīng)營(yíng)額的20倍，并可吊銷(xiāo)相關(guān)管制物項出口經(jīng)營(yíng)資格。

除此之外，從事出口管制違法行為還可能被限制甚至禁止從事有關(guān)出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。出口管制法第三十九條規定，違反出口管制法受到處罰的出口經(jīng)營(yíng)者，其違法情況將被納入信用記錄，出口管制管理部門(mén)可在五年內不受理其出口許可申請，其直接負責的主管人員和其他責任人員在五年內不得從事有關(guān)出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因出口管制違法行為受到刑事處罰的，終身不得從事有關(guān)出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

◎刑事責任

出口管制法第四十三條規定，違反出口管制法規定出口國家禁止出口的管制物項或者未經(jīng)許可出口管制物項的，依法追究刑事責任?？傮w而言，如果違反我國出口管制規定構成刑事犯罪時(shí)，根據《中華人民共和國刑法》相關(guān)規定，可能涉嫌構成的主要罪名包括走私罪、非法經(jīng)營(yíng)罪、泄露國家秘密罪、偽造、變造、買(mǎi)賣(mài)國家機關(guān)公文、證件、印章罪等罪名，從而被判處有期徒刑，并處罰金和沒(méi)收財產(chǎn)。

域外適用效力

出口管制法第四十四條原則性地規定了該法的域外執法管轄。這意味著(zhù)，外國企業(yè)在境內違反出口管制規定，或者在境外對從中國購入的管制物項實(shí)施再出口時(shí)發(fā)生違規問(wèn)題，均有可能被追究相關(guān)法律責任。

企業(yè)關(guān)注要點(diǎn)

◎“誠信守法便利”原則凸顯

出口管制法中強調了企業(yè)信用狀況在出口管制領(lǐng)域的重要性。一方面，該法第十三條規定出口經(jīng)營(yíng)者所有信用記錄都可能成為國家出口管制主管部門(mén)審批其出口管制物項許可申請時(shí)加以考量的重要因素之一。另一方面，企業(yè)在出口管制領(lǐng)域的合規表現也可能被納入企業(yè)的信用記錄，一旦企業(yè)違反出口管制相關(guān)規定，在其他監管領(lǐng)域也會(huì )造成不利影響。

同時(shí)，出口管制法第五條規定，國家出口管制管理部門(mén)適時(shí)發(fā)布有關(guān)行業(yè)出口管制指南，引導出口經(jīng)營(yíng)者建立健全出口管制內部合規制度，規范經(jīng)營(yíng)。第十四條中鼓勵出口經(jīng)營(yíng)者建立出口管制內部審查制度，如運行情況良好，可獲得許可便利措施。這些規定都進(jìn)一步凸顯了“誠信守法便利”原則，鼓勵企業(yè)建設自身合規體系。

◎不得與管控名單的實(shí)體進(jìn)行交易

出口管制法第十八條規定出口經(jīng)營(yíng)者不得與違反規定與列入管控名單的進(jìn)口商、最終用戶(hù)進(jìn)行交易，并在第三十七條中規定了相應罰則。與此同時(shí)，出口管制法最終法案中在第十八條中還增加了例外情形的規定。即，出口經(jīng)營(yíng)者在特殊情況下確需與列入管控名單的進(jìn)口商、最終用戶(hù)進(jìn)行交易的，可以向國家出口管制管理部門(mén)提出申請。因此，建議企業(yè)在訂單審核及接受環(huán)節以及管制物項出口銷(xiāo)售環(huán)節建立相應的客戶(hù)風(fēng)險以及警示紅旗篩查制度，對相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行預判。必要時(shí)，事先向國家出口管制部門(mén)進(jìn)行正式咨詢(xún)或者提出申請。

◎通過(guò)“對等原則”提前預判風(fēng)險，制定應對預案

出口管制法第四十八條規定，任何國家或者地區濫用出口管制措施危害中國國家安全和利益的，中國可以根據實(shí)際情況對該國家或者地區對等采取措施。結合當下“中美貿易摩擦升級”的背景，建議近期與中美兩國存在緊密貿易關(guān)系的企業(yè)，應當高度關(guān)注中國采取“對等原則”的風(fēng)險，提前制定應對預案，以避免遭遇“無(wú)妄之災”。

企業(yè)的準備與應對建議

◎配套法規將陸續出臺或修訂，建議企業(yè)密切關(guān)注出口管制相關(guān)立法動(dòng)態(tài)；

◎建立和完善自身出口管制內部合規審查制度；

◎建立對企業(yè)自身產(chǎn)品、技術(shù)的出口管制識別和風(fēng)險評估體系，加強對出口管制合規風(fēng)險的評估；

◎建立相應的客戶(hù)風(fēng)險以及警示紅旗篩查制度；

◎加強出口管制合規的培訓和宣傳，組建相關(guān)合規團隊；

◎尋求出口管制合規專(zhuān)業(yè)團隊協(xié)助，提高合規管理和風(fēng)險識別水平。

出口管制法的正式頒布僅是中國出口管制制度構建的開(kāi)始，一系列與其配套的出口管制行政法規、部門(mén)規章、規范性文件等可能會(huì )陸續制定和修訂。在大國競爭漸呈常態(tài)化的背景下，企業(yè)必須在各國出口管制交叉監管的“夾縫”中求得合規發(fā)展，因此盡快全面提升自身綜合性出口管制合規水平顯得尤為重要。