為貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2016〕38號），落實(shí)國務(wù)院深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等要求，適應通用航空快速發(fā)展的新形勢，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)通用航空高質(zhì)量發(fā)展，并依法規范通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理工作，民航局啟動(dòng)了《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》）全面修訂工作?，F就有關(guān)情況說(shuō)明如下：

一、全面修訂的背景

自《規定》（交通運輸部令2016年第31號）頒布實(shí)施以來(lái)，在促進(jìn)完善中國民航通用航空法規體系，規范通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理工作，改進(jìn)通用航空市場(chǎng)監管，降低通用航空市場(chǎng)準入門(mén)檻，為通用航空企業(yè)減負松綁等方面發(fā)揮了積極的作用。

2018年11月，為固化民航局開(kāi)展的多項通用航空政策試點(diǎn)工作取得的可復制、可推廣成果，交通運輸部以修改決定的形式對《規定》的6個(gè)條款作了修訂，取消了經(jīng)營(yíng)許可與運行許可串聯(lián)式審批、企業(yè)手冊等要求，并以交通運輸部令2018年第36號發(fā)布新的《規定》。2019年11月，為進(jìn)一步推進(jìn)通用航空“放管服”改革，交通運輸部以修改決定的形式對《規定》的3個(gè)條款作了修訂，進(jìn)一步簡(jiǎn)化許可條件，降低市場(chǎng)準入門(mén)檻，并以交通運輸部令2019年第30號重新發(fā)布。

為全面貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)》，落實(shí)國務(wù)院深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等要求，民航局通用航空工作領(lǐng)導小組全體會(huì )議決定對《規定》進(jìn)行全面修訂，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)通用航空市場(chǎng)活力，促進(jìn)通用航空實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。

二、全面修訂的必要性

2016年以來(lái)，民航局對《規定》進(jìn)行了部分修訂，但依然有深化簡(jiǎn)政放權、加強事中事后監管、優(yōu)化服務(wù)的空間。

（一）更好擔當國家使命的需要。

適應新時(shí)代發(fā)展要求，更好滿(mǎn)足人民享有安全、便捷、優(yōu)質(zhì)的航空消費服務(wù)需求，是民航局的使命擔當?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)》將通用航空業(yè)確立為國家戰略性新興產(chǎn)業(yè)。在當前中國特色社會(huì )主義現代化建設進(jìn)入新的歷史階段，世界范圍內新冠病毒肺炎疫情蔓延、經(jīng)濟復蘇乏力，我國經(jīng)濟下行壓力大的背景下，發(fā)展通用航空，對于促進(jìn)經(jīng)濟轉型、產(chǎn)業(yè)升級、消費提檔和落實(shí)軍民融合、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設、“一帶一路”建設等重大戰略方面具有重要作用。

我國通用航空目前正處于發(fā)展的起步階段，發(fā)展不平衡、也不充分。通過(guò)深入調查研究，針對通用航空社會(huì )性屬性強、作業(yè)種類(lèi)復雜多樣的特點(diǎn)，以及此前長(cháng)期存在套用運輸航空規定標準“過(guò)度監管”的問(wèn)題，民航局確立了“放管結合、以放為主、分類(lèi)管理”的通用航空發(fā)展思路，首要任務(wù)是完善頂層制度設計，構建符合通用航空特點(diǎn)和發(fā)展規律的、獨立適用于通用航空的規章體系?！兑幎ā纷鳛槲覈ㄓ煤娇帐袌?chǎng)管理制度體系的重要部門(mén)規章，適應新時(shí)代行業(yè)發(fā)展需求，及時(shí)依法進(jìn)行修訂，顯得尤為重要。

（二）落實(shí)深化“放管服”改革要求、轉變政府職能的需要。

黨的十九大以來(lái)，國務(wù)院持續推進(jìn)簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、轉變政府職能、提高政府效能，通過(guò)對政府減權限權和改革監管方式，換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì )創(chuàng )造力的釋放。經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn)建議，社會(huì )普遍認為，為促進(jìn)通用航空發(fā)展，在經(jīng)濟管理領(lǐng)域，應進(jìn)一步深化“放管服”改革，由重事前許可轉向重事中事后監管，一方面可以最大限度減少對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預，充分發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體地位與作用，減輕企業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度性成本，切實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；另一方面，通過(guò)扶持無(wú)人機新業(yè)態(tài)在通用航空領(lǐng)域的應用發(fā)展，完善消費權益保護等有關(guān)規定，能更好服務(wù)行業(yè)發(fā)展。因此，適時(shí)全面修訂《規定》，有助于進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)通用航空高質(zhì)量發(fā)展。

（三）深化民航改革工作、推進(jìn)法治民航建設的需要。

全面修訂《規定》，是民航局深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì )精神，落實(shí)民航局《關(guān)于通用航空分類(lèi)管理的指導意見(jiàn)》，進(jìn)一步深化民航改革任務(wù)、推進(jìn)法治民航建設的需要。2017年，民航局黨組制定出臺了“1+10+N”改革方案，在其中的第八專(zhuān)項《提升通用航空服務(wù)能力工作方案》中，明確要求創(chuàng )新通用航空發(fā)展政策，對通航運營(yíng)實(shí)施分類(lèi)管理。修訂《規定》也是法治民航建設重點(diǎn)工作事項之一。通過(guò)全面修訂《規定》，可以從新舊業(yè)態(tài)分類(lèi)、經(jīng)營(yíng)項目分類(lèi)、準入條件分類(lèi)、許可方式分類(lèi)、許可程序分類(lèi)、監管模式分類(lèi)等幾方面著(zhù)手，更好地推進(jìn)民航局改革工作任務(wù)，加快法治民航建設進(jìn)程，落實(shí)通用航空分類(lèi)管理的相關(guān)要求。

三、修訂的主要內容

此次全面修訂《規定》，主要體現在下列幾方面：

（一）貫徹落實(shí)民航局“放管結合、以放為主、分類(lèi)管理”的通用航空發(fā)展思路。

為分類(lèi)培育通用航空市場(chǎng)，強化交通服務(wù)，擴大公益服務(wù)和生產(chǎn)應用等作業(yè)服務(wù)，鼓勵發(fā)展駕駛員執照培訓、空中游覽等服務(wù)，此次修訂中，關(guān)于經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)分類(lèi)，重新劃分經(jīng)營(yíng)項目類(lèi)別，取消原按注冊資金規模劃分的甲乙丙丁四分法，采取按飛行活動(dòng)性質(zhì)劃分的“載客”“載人”和“其他”三類(lèi)，實(shí)現對通用航空企業(yè)的分類(lèi)管理。

（二）轉變政府職能，減少行政干預。

最大限度降低通用航空經(jīng)營(yíng)許可條件。在原《規定》大幅取消準入要求的基礎上，進(jìn)一步降低要求。一是落實(shí)分類(lèi)管理思路，降低了對成立非載客類(lèi)企業(yè)航空器數量要求，由兩架降低為一架。二是取消除駕駛員之外的航空人員的要求。三是取消通航企業(yè)設立分公司的備案要求。四是取消對開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性通用航空保障業(yè)務(wù)企業(yè)的監督管理要求，進(jìn)一步厘清監察員對通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理的監管邊界。

（三）推動(dòng)企業(yè)由他律轉變?yōu)樽月?，構建通用航空誠信體系。

一是落實(shí)“信用中國”以及民航誠信體系建設工作要求，本次修訂在《規定》中增加了通用航空誠信經(jīng)營(yíng)評價(jià)體系建設條款。同時(shí)，在《規定》中明確了記入民航行業(yè)嚴重失信行為信用記錄的情形。二是取消通航企業(yè)年檢制度，將由民航機關(guān)實(shí)施年檢改為由企業(yè)履行年報義務(wù)。民航機關(guān)通過(guò)隨機抽查企業(yè)年報，對發(fā)現的問(wèn)題依法核實(shí)、處理。同時(shí)，可以結合企業(yè)誠信情況，適當調整檢查頻次。

（四）降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度性成本，真情服務(wù)通航企業(yè)發(fā)展。

一是簡(jiǎn)化通用航空經(jīng)營(yíng)許可證載明事項數量，由10項減少為6項。二是取消通用航空經(jīng)營(yíng)許可證3年有效期限制，改為長(cháng)期有效。這樣，企業(yè)將極大減少申請變更許可證載明事項的次數，許可證載明事項未變更的企業(yè)，也無(wú)需定期換證，降低了企業(yè)管理成本，同時(shí)也節約了民航機關(guān)的政府行政資源。三是優(yōu)化通航企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)備案方式，實(shí)行網(wǎng)上備案。同時(shí)大幅簡(jiǎn)化事前備案要求，由按照航空器及具體經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)逐項逐次填報，改為“一攬子”備案作業(yè)期限、地點(diǎn)、航空器數量等信息，便于民航行政機關(guān)準確預判轄區內通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)信息，落實(shí)屬地化監管職責，提升管理效能，同時(shí)也解決了事前備案工作量大、信息不準確的問(wèn)題。四是明確要求報送實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數據，便于民航行政機關(guān)準確掌握行業(yè)發(fā)展態(tài)勢，為后續研究?jì)?yōu)化行業(yè)發(fā)展政策等工作提供支撐。

（五）創(chuàng )新許可方式，實(shí)行告知承諾制。

除事關(guān)人民群眾生命安全的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)外，對絕大多數通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可實(shí)行告知承諾制審批。民航行政機關(guān)一次性告知申請人審批條件，申請人以書(shū)面的形式承諾其滿(mǎn)足通用航空經(jīng)營(yíng)許可條件。民航行政機關(guān)信賴(lài)申請人的承諾、誠信，無(wú)需現場(chǎng)審驗，依據申請人的承諾直接辦理許可審批手續。

（六）創(chuàng )新和完善事中事后監管，增強規章的可操作性。

一是根據規章條款所依據的上位法的修訂及調整情況，完善相應法律責任條款內容。二是依據上位法，調整了企業(yè)經(jīng)營(yíng)規范內容，并完善了相應的法律責任。三是明確了通用航空市場(chǎng)管理屬地化監管原則。四是明確由民航局另行制定關(guān)于載客類(lèi)通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理辦法以及通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中涉及的危險品管理辦法，為后續制定規范性文件提供支撐。

（七）固化通用航空“過(guò)度監管”專(zhuān)項督查成果。

為解決此前通航領(lǐng)域存在的“過(guò)度監管”問(wèn)題，根據民航局黨組工作安排，2017年10月下旬至11月，民航局在全系統組織開(kāi)展了通航監管專(zhuān)項督查，共發(fā)現和收集各類(lèi)問(wèn)題193項，其中有9個(gè)涉及通用航空經(jīng)營(yíng)許可及市場(chǎng)管理有關(guān)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)連續三年對《規定》的修訂，目前全部通過(guò)修改規章的形式，從根本上解決了通用航空經(jīng)營(yíng)許可及市場(chǎng)管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題。

（八）扶持無(wú)人機新業(yè)態(tài)發(fā)展。

近年來(lái)我國無(wú)人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，在世界范圍內取得一定先發(fā)優(yōu)勢，但總結經(jīng)驗規律和形成規范標準相對滯后，不利于在相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域形成并輸出中國標準，鞏固并發(fā)展我國在無(wú)人機領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。結合國家相關(guān)立法工作，在《規定》中明確了使用民用無(wú)人機從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)的許可規定，完善了市場(chǎng)監管要求相關(guān)內容。同時(shí)，堅持審慎包容與分類(lèi)監管原則，扶持無(wú)人機在通用航空領(lǐng)域的應用，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)安全、有序、健康發(fā)展。