關(guān)于《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案)》的說(shuō)明
——2009年10月27日在第十一屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十一次會(huì )議上
國務(wù)院法制辦公室主任
曹康泰
全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )：
我受?chē)鴦?wù)院委托，現對《中華人民共和國石油天然氣管道保護法（草案）》作說(shuō)明。管道運輸作為現代五大運輸方式之一，承擔著(zhù)我國大部分原油和天然氣的運輸，對經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)民生、社會(huì )安定和國防建設發(fā)揮重要的保障作用。隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展對油氣資源需求的快速增長(cháng)，我國干線(xiàn)管道的總長(cháng)度迅速增加，國際原油管道陸續建成后，我國干線(xiàn)管道總長(cháng)度將進(jìn)一步增加，形成規模較大、跨國境和跨區域的輸油氣干線(xiàn)管網(wǎng)。黨和政府歷來(lái)高度重視管道保護工作。國務(wù)院于1989年發(fā)布實(shí)施了《石油天然氣管道保護條例》，并于2001年對該條例進(jìn)行了修訂?，F行條例對保護管道設施安全，維護國家能源安全和公共安全發(fā)揮了積極作用。但隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )迅猛發(fā)展和城鄉建設不斷加快，管道保護的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，管道保護出現一些新的問(wèn)題，迫切需要制定石油天然氣管道保護的專(zhuān)門(mén)法律。一是隨著(zhù)城鄉建設的不斷加快，許多當年遠離城鄉居住區的管道已經(jīng)被居民樓、學(xué)校、醫院、商店等建筑物包圍，甚至大量被非法占壓，經(jīng)濟建設、城市發(fā)展與管道保護之間的矛盾更加尖銳、復雜，亟須建立管道建設與土地規劃、城鄉規劃等相協(xié)調的制度。二是管道安全運行的外部環(huán)境非常嚴峻，打孔盜油(氣)等違法犯罪行為仍然猖獗，管道特別是天然氣管道甚至成為國內外恐怖分子攻擊的重點(diǎn)目標，為了維護公共安全，有必要進(jìn)一步強化管道運行中的保護措施，建立更加有效的管道保護制度。三是管道與鐵路、公路、河道等工程存在大量交叉，形成的相遇關(guān)系非常復雜，同時(shí)，管道在建設、巡護、檢測、搶修過(guò)程中，與管道沿線(xiàn)土地或者設施的所有權人或者使用權人發(fā)生大量的民事法律關(guān)系，按照立法法的要求，這些民事法律關(guān)系需要通過(guò)制定法律切實(shí)予以規范。四是隨著(zhù)國際原油管道的陸續建成，管道在國民經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)民生方面的作用將日益顯著(zhù)，而我國管道保護缺乏專(zhuān)門(mén)的法律規范，與我國能源大國的地位不相適應。因此，為了進(jìn)一步保護石油天然氣管道，保障石油天然氣輸送安全和公共安全，維護國家能源安全，確有必要制定《石油天然氣管道保護法》。一是為了發(fā)揮國務(wù)院能源主管部門(mén)對石油天然氣的行業(yè)管理職能，承擔起主管全國石油天然氣管道的工作，草案規定：國務(wù)院能源主管部門(mén)依照本法的規定主管全國管道保護工作，負責組織編制并實(shí)施全國管道發(fā)展規劃，統籌協(xié)調全國管道發(fā)展規劃與其他專(zhuān)項規劃的銜接，協(xié)調跨省、自治區、直轄市管道的規劃、建設和運行涉及管道保護的重大問(wèn)題，指導各省、自治區、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)的管道保護工作。同時(shí)，草案相應規定了省、自治區、直轄市人民政府能源主管部門(mén)在管道保護中的職責。二是為了充分發(fā)揮管道經(jīng)過(guò)地區的地方人民政府對管道保護的職能，草案規定：縣級以上地方人民政府應當加強對本行政區域管道保護工作的領(lǐng)導，督促有關(guān)部門(mén)依法履行管道保護的職責，支持管道建設項目在本行政區域的實(shí)施，組織排除管道保護距離內的重大外部安全隱患。同時(shí)，考慮到設區的市級和縣級人民政府多數尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的能源主管部門(mén)，為了把管道保護工作落到實(shí)處，草案沿用了現行的由市級、縣級人民政府指定的部門(mén)主管管道保護工作的有效做法，并具體規定了指定部門(mén)在管道保護工作中的具體職責。三是為了充分發(fā)揮公安、質(zhì)量監督、安全生產(chǎn)監督管理等有關(guān)部門(mén)在管道保護中的職能，建立各部門(mén)各負其責的管道保護體制，草案規定：公安、質(zhì)量監督、安全生產(chǎn)監督管理等有關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律、行政法規的規定，在各自職責范圍內負責管道保護的相關(guān)工作。四是為了落實(shí)管道企業(yè)作為安全生產(chǎn)第一責任人的責任，草案規定：管道企業(yè)要遵守有關(guān)規劃、建設、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監督、環(huán)境保護的法律、行政法規和國家技術(shù)規范的強制性要求，并依法接受有關(guān)部門(mén)的監督管理；建立健全本企業(yè)有關(guān)管道保護的技術(shù)標準和崗位操作規程，并組織實(shí)施；宣傳管道保護知識，組織進(jìn)行管道巡護、維修和檢測；制定本企業(yè)管道事故應急預案，并報所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門(mén)備案，配備搶險救援人員和設備，并定期進(jìn)行管道事故應急救援演練；同時(shí)履行其他管道保護的相關(guān)義務(wù)。一是為了從源頭上理順管道建設與城鄉建設之間的關(guān)系，避免因規劃不協(xié)調產(chǎn)生危害管道和公共安全的隱患，草案規定：國務(wù)院能源主管部門(mén)根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的需要組織編制全國管道發(fā)展規劃。管道企業(yè)應當根據全國管道發(fā)展規劃編制管道建設規劃，并報送擬建管道所在地縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門(mén)，由城鄉規劃主管部門(mén)將符合要求的管道建設規劃依法納入當地城鄉規劃。二是為了保障管道建設的順利進(jìn)行，并保障管道在建設環(huán)節即符合管道保護的各項要求，草案規定：管道建設的選線(xiàn)應當符合管道保護和公共安全的要求，避開(kāi)地震活動(dòng)斷層和容易發(fā)生洪災、地質(zhì)災害的區域，與建筑物、構筑物以及其他基礎設施保持符合本法及有關(guān)法律、行政法規和國家技術(shù)規范的強制性要求規定的保護距離；按照國家有關(guān)規定經(jīng)批準、核準或者履行備案手續，并符合開(kāi)工條件的管道項目的建設，任何單位和個(gè)人不得非法阻礙；管道企業(yè)按有關(guān)法律、行政法規和國務(wù)院規定，選擇具備相應資質(zhì)的勘察、設計、施工、工程監理、檢驗檢測單位從事管道工程建設；管道建設涉及穿跨越各種基礎設施的，應當遵守本法及有關(guān)法律、行政法規和國家技術(shù)規范的強制性要求。三是為了保障管道建成后符合管道保護的要求，草案規定，管道建成后應當按照國家有關(guān)規定進(jìn)行竣工驗收；竣工驗收，應當審查管道是否符合本法規定的管道保護的要求。管道經(jīng)驗收合格，方可交付使用。管道竣工驗收合格的60日內，管道企業(yè)應當將竣工測量圖報所在地縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門(mén)備案。為了更加有效地保護管道及其運行安全，草案規定了以下四類(lèi)保護措施：一是為了保障管道建成后的安全運行，及時(shí)、有效地防范和處理管道事故，草案規定：管道投入運行后，管道企業(yè)發(fā)現管道存在外部安全隱患的，應當及時(shí)排除；管道企業(yè)對運行的管道進(jìn)行巡護、維修、檢測，有關(guān)單位、個(gè)人應當給予必要的便利；發(fā)生管道事故，管道企業(yè)應當立即啟動(dòng)本企業(yè)管道事故應急預案，采取有效措施消除或者減輕事故危害，并依法及時(shí)向有關(guān)部門(mén)報告；對管道泄漏的石油和因搶修排放的石油，由管道企業(yè)回收、處理，任何單位和個(gè)人不得侵占、盜竊、哄搶。二是規定禁止各類(lèi)直接危害管道的行為。草案規定：禁止擅自開(kāi)啟、關(guān)閉管道閥門(mén)，采用移動(dòng)、切割、打孔、砸撬、拆卸等手段破壞管道，移動(dòng)、毀損、涂改管道標志，在上方架設電力線(xiàn)路、通信線(xiàn)路或者在儲氣庫構造區域范圍內進(jìn)行工程挖掘、工程鉆探、采礦的行為。三是根據各類(lèi)行為對管道的危害程度，以及發(fā)生管道事故可能對沿線(xiàn)地區公共安全造成的影響，草案分別規定了管道中心線(xiàn)兩側不同地域范圍內，禁止從事的危害管道的行為。根據管道安全保護的技術(shù)要求，分別規定了不同的保護距離。四是為了在保護管道的同時(shí)，盡可能減少對沿線(xiàn)地區正常經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)的影響，草案對保護距離內可能危害管道的行為沒(méi)有完全禁止，而是規定：涉及管道專(zhuān)用隧道的施工作業(yè)，經(jīng)主管管道保護工作的部門(mén)批準方可實(shí)施；涉及管道的其他施工作業(yè)，由主管管道保護工作的部門(mén)組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)商，協(xié)商不成的由主管管道保護工作的部門(mén)組織進(jìn)行安全評審，并作出是否批準作業(yè)的決定。五、關(guān)于管道與其他建設工程相遇關(guān)系的處理實(shí)踐中管道建設工程與其他各種建設工程存在大量交叉，相遇關(guān)系十分復雜。為了減少管道建設中的工程爭議，節約建設成本，保障管道建設、運行中的安全，草案從以下三個(gè)方面對相遇關(guān)系進(jìn)行規范：一是明確了處理管道與其他建設工程相遇關(guān)系的原則，即：管道與其他建設工程相遇關(guān)系的處理，法律有明確規定的，依照有關(guān)規定執行；法律沒(méi)有規定的，建設工程雙方應當相互協(xié)商；后開(kāi)工的建設工程服從先開(kāi)工或者已建成的建設工程；同時(shí)開(kāi)工的建設工程，后批準的建設工程服從先批準的建設工程；建設工程各方應當為對方提供必要的便利。二是新建、改建、擴建管道與其他已建工程相遇，需要其他已建工程改建、搬遷、增加防護設施的，或者管道通過(guò)正在建設的其他工程，需要其預留管道通道、預建管道通過(guò)設施的，管道企業(yè)應當承擔由此增加的費用。同時(shí)，按照對等原則，其他新建、改建、擴建工程項目與管道相遇，需要管道改建、搬遷、增加防護設施，或者預留通道、預建相關(guān)設施的，其他工程建設單位應當承擔由此增加的費用。三是管道與其他建設工程相遇并同時(shí)施工的，雙方應當協(xié)商制定施工方案并簽訂安全防護協(xié)議，指派專(zhuān)門(mén)人員現場(chǎng)監督、指導對方施工。在工程相遇的區段，一方或者雙方按照設計規范或者標準要求對方采取特殊防護措施的，提出要求的一方應當承擔由此增加的費用。為了完善法律責任，加大對違法行為的處罰力度，保障法律的實(shí)施，草案對危害管道的不同違法行為規定了嚴格的法律責任。對于嚴重危害管道的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；對管道保護距離內違法修建的建筑物、構筑物或者其他設施限期拆除或者清除，逾期未拆除或者清除的，由縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門(mén)組織拆除或者清除；并區分違法行為對管道的危害程度，對違法行為主體規定了相應的罰款數額。對于本法實(shí)施前在管道保護距離內已建成的人口密集的場(chǎng)所和易燃易爆物品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)儲存場(chǎng)所，由所在地人民政府根據當地的實(shí)際情況，有計劃、分步驟地進(jìn)行搬遷、清理或者采取必要的防護措施。需要已建成的管道改建、搬遷、加固的，應當與管道企業(yè)協(xié)商確定補償方案。為了進(jìn)一步加強管道保護工作，法制辦從2005年開(kāi)始著(zhù)手草案的研究起草工作。在起草過(guò)程中，總結現行《石油天然氣管道保護條例》的實(shí)施情況，認真調查研究我國管道保護中存在的問(wèn)題，借鑒國外管道保護相關(guān)立法經(jīng)驗，在此基礎上，起草了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(征求意見(jiàn)稿)》，并多次征求有關(guān)部門(mén)和單位以及省、自治區、直轄市政府的意見(jiàn)，還多次召開(kāi)協(xié)調會(huì )、座談會(huì )、專(zhuān)家論證會(huì )。國家能源局成立后，又會(huì )同能源局對征求意見(jiàn)稿進(jìn)行反復研究修改，形成了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案)》。草案已經(jīng)國務(wù)院第78次常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)。《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案)》和以上說(shuō)明是否妥當，請審議。
