第十三屆全國人大常委會(huì )第二十次會(huì )議對《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）》進(jìn)行了審議?，F將《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）》在中國人大網(wǎng)公布，社會(huì )公眾可以直接登錄中國人大網(wǎng)（www.npc.gov.cn）提出意見(jiàn)，也可以將意見(jiàn)寄送全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )（北京市西城區前門(mén)西大街1號，郵編：100805。信封上請注明行政處罰法修訂草案征求意見(jiàn)）。征求意見(jiàn)截止日期：2020年8月16日。

一、修改的必要性和起草過(guò)程

行政處罰是行政機關(guān)有效實(shí)施行政管理，保障法律、法規貫徹施行的重要手段?，F行行政處罰法于1996年由第八屆全國人大第四次會(huì )議通過(guò)，2009年和2017年先后兩次作了個(gè)別條文修改，對行政處罰的種類(lèi)、設定和實(shí)施作了基本規定。該法頒布施行以來(lái)，對增強行政機關(guān)及其工作人員依法行政理念，依法懲處各類(lèi)行政違法行為，推動(dòng)解決亂處罰問(wèn)題，保護公民、法人和其他組織合法權益發(fā)揮了重要作用，積累了寶貴經(jīng)驗，同時(shí)，執法實(shí)踐中也提出了一些新問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面依法治國，深化行政執法體制改革，建立權責統一、權威高效的行政執法體制；完善行政執法程序，堅持嚴格規范公正文明執法。為貫徹落實(shí)黨中央重大改革決策部署，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，加強法治政府建設，完善行政處罰制度，解決執法實(shí)踐中遇到的突出問(wèn)題，有必要修改行政處罰法。

黨的十八大以來(lái)，先后有近兩百名全國人大代表、政協(xié)委員提出修改行政處罰法的議案、建議和提案，有關(guān)方面也陸續提出修改行政處罰法的意見(jiàn)和建議。行政處罰法修改列入十三屆全國人大常委會(huì )立法規劃。法制工作委員會(huì )于2018年啟動(dòng)行政處罰法的修改工作，先后到北京、江西、廣東、內蒙古、天津、河南等地進(jìn)行調研，多次召開(kāi)國務(wù)院部門(mén)、地方人大、政府法制機構、專(zhuān)家學(xué)者、律師和企業(yè)座談會(huì )，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議。通過(guò)上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)走訪(fǎng)基層執法部門(mén)了解實(shí)際情況，委托部分國務(wù)院部門(mén)、地方人大、基層立法聯(lián)系點(diǎn)收集法律實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題。通過(guò)課題委托、專(zhuān)題研究等方式，認真研究相關(guān)問(wèn)題。在廣泛征求意見(jiàn)和深入研究的基礎上，2019年10月形成修改草案征求意見(jiàn)稿，書(shū)面征求國務(wù)院部門(mén)、31個(gè)?。▍^、市）和部分設區的市人大常委會(huì )法制工作機構，以及基層立法聯(lián)系點(diǎn)、部分高等院校、科研單位的意見(jiàn)。召開(kāi)座談會(huì )，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取部分省、直轄市人大常委會(huì )法制工作機構主要負責同志意見(jiàn)。2020年1月，分別召開(kāi)中央政法委、中央改革辦、中央依法治國辦、中央編辦以及部分國務(wù)院部門(mén)、法院系統同志參加的座談會(huì )，再次征求意見(jiàn)。根據各方面意見(jiàn)，對征求意見(jiàn)稿進(jìn)一步修改完善，形成了行政處罰法修訂草案。

二、修改的指導思想和主要考慮

修改工作堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì )精神，全面貫徹習近平總書(shū)記全面依法治國新理念新思想新戰略，適應推進(jìn)全面依法治國的需要，落實(shí)完善行政執法體制、嚴格規范公正文明執法的改革要求，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。

根據各方面意見(jiàn)，修改工作把握以下幾點(diǎn)：一是貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，立法主動(dòng)適應改革需要，體現和鞏固行政執法領(lǐng)域中取得的重大改革成果。二是堅持問(wèn)題導向，適應實(shí)踐需要，擴大地方的行政處罰設定權限，加大重點(diǎn)領(lǐng)域行政處罰力度。三是堅持權由法定的法治原則，增加綜合行政執法，賦予鄉鎮街道行政處罰權，完善行政處罰程序，嚴格行政執法責任，更好地保障嚴格規范公正文明執法。四是把握通用性，從行政處罰法是行政處罰領(lǐng)域的通用規范出發(fā)，認真總結實(shí)踐經(jīng)驗，發(fā)展和完善行政處罰的實(shí)體和程序規則，為單行法律、法規設定行政處罰和行政機關(guān)實(shí)施行政處罰提供基本遵循。

三、修改的主要內容

（一）關(guān)于行政處罰的定義和種類(lèi)

現行行政處罰法第八條列舉了七項行政處罰種類(lèi)。一些意見(jiàn)反映，行政處罰法未對行政處罰進(jìn)行界定，所列舉的處罰種類(lèi)較少，不利于行政執法實(shí)踐和法律的實(shí)施。據此，作以下修改：一是增加行政處罰的定義，明確行政處罰是指行政機關(guān)在行政管理過(guò)程中，對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以依法減損權利或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。二是將現行單行法律、法規中已經(jīng)明確規定，行政執法實(shí)踐中常用的行政處罰種類(lèi)納入本法，增加規定通報批評、降低資質(zhì)等級、不得申請行政許可、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)、責令停止行為、責令作出行為等行政處罰種類(lèi)。（修訂草案第二條、第九條）

（二）關(guān)于地方性法規設定行政處罰的權限

現行行政處罰法第十一條規定：“地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執照以外的行政處罰?！薄胺?、行政法規對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內規定?！倍嗄陙?lái)，一些地方人大同志反映，現行行政處罰法中有關(guān)地方性法規設定行政處罰的規定限制過(guò)嚴，地方保障法律法規實(shí)施的手段受限，建議擴大地方性法規的行政處罰設定權限。為充分發(fā)揮地方性法規在地方治理中的作用，增加規定：地方性法規為實(shí)施法律、行政法規，對法律、行政法規未規定的違法行為可以補充設定行政處罰。地方性法規擬補充設定行政處罰的，應當通過(guò)聽(tīng)證會(huì )、論證會(huì )等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機關(guān)作出說(shuō)明。（修訂草案第十二條第三款）

（三）關(guān)于行政處罰實(shí)施主體

根據黨和國家機構改革和行政執法體制改革要求，明確綜合行政執法的法律地位，增加規定：國家在城市管理、市場(chǎng)監管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運輸、農業(yè)等領(lǐng)域實(shí)行綜合行政執法，相對集中行政處罰權，由一個(gè)行政機關(guān)統一實(shí)施相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰。同時(shí)，根據基層整合審批服務(wù)執法力量改革要求，推進(jìn)行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，增加規定：省、自治區、直轄市根據當地實(shí)際情況，可以決定符合條件的鄉鎮人民政府、街道辦事處對其管轄區域內的違法行為行使有關(guān)縣級人民政府部門(mén)的部分行政處罰權。（修訂草案第十七條第一款、第二十二條第二款）

（四）關(guān)于行政處罰的適用

經(jīng)過(guò)多年的執法實(shí)踐，行政處罰的適用規則不斷發(fā)展完善，在總結實(shí)踐經(jīng)驗基礎上，作以下補充完善：一是明確行政機關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，有違法所得的，應當予以沒(méi)收。二是規范行政處罰自由裁量權行使，完善從輕、減輕的法定情形，增加規定當事人有證據證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的，不予行政處罰，法律、行政法規有特別規定的，依照其規定；行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準。三是加大重點(diǎn)領(lǐng)域執法力度，涉及公民生命健康安全的違法行為的追責期限由兩年延長(cháng)至五年。四是增加“從舊兼從輕”適用規則，行政處罰的依據適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規和規章的規定，但是新的法律、法規和規章的規定更有利于當事人的，適用新的法律、法規和規章的規定。五是完善行政處罰決定無(wú)效制度，行政處罰沒(méi)有法定依據或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無(wú)效；不遵守法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰無(wú)效。六是明確行政處罰證據種類(lèi)和適用規則，規定證據必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認定案件事實(shí)的根據；以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實(shí)的根據。七是進(jìn)一步明確適用范圍，外國人、無(wú)國籍人、外國組織在中華人民共和國領(lǐng)域內有違法行為，應當給予行政處罰的，適用本法，法律另有規定的除外。（修訂草案第二十六條、第三十條、第三十一條、第三十三條第一款、第三十四條、第三十五條、第四十三條、第七十九條）

（五）關(guān)于行政處罰的程序

為推進(jìn)嚴格規范公正文明執法，鞏固行政執法公示制度、行政執法全過(guò)程記錄制度、重大執法決定法制審核制度“三項制度”改革成果，進(jìn)一步完善行政處罰程序，作以下修改：一是明確公示要求，增加規定行政處罰的實(shí)施機關(guān)、立案依據、實(shí)施程序和救濟渠道等信息應當公示；行政處罰決定應當依法公開(kāi)。二是體現全程記錄，增加規定行政機關(guān)應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動(dòng)、調查取證、審核、決定、送達、執行等進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存。三是細化法制審核程序，列明適用情形，明確未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的不得作出行政處罰決定。四是規范非現場(chǎng)執法，增加規定行政機關(guān)依照法律、行政法規規定利用電子技術(shù)監控設備收集、固定違法事實(shí)的，應當經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保設置合理、標準合格、標志明顯，設置地點(diǎn)應當向社會(huì )公布，并對記錄內容和方便當事人查詢(xún)作出相應規定。五是進(jìn)一步完善回避制度，細化回避情形，明確對回避申請應當依法審查，但不停止調查或者實(shí)施行政處罰。六是增加規定發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì )危害，行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應對措施的行為，依法從重處罰，并可以簡(jiǎn)化程序。七是適應行政執法實(shí)際需要，將適用簡(jiǎn)易程序的罰款數額由五十元以下和一千元以下，分別提高至二百元以下和三千元以下。八是增加立案程序，除當場(chǎng)作出的行政處罰外，行政機關(guān)認為符合立案標準的，應當立案。九是完善聽(tīng)證程序，擴大適用范圍，適當延長(cháng)申請期限，明確行政機關(guān)應當結合聽(tīng)證筆錄作出決定。（修訂草案第三十六條、第三十八條、第四十條、第四十四條、第四十五條第一款、第四十六條、第四十七條、第五十條第二款、第五十四條第三款、第五十八條、第五十九條、第六十條）

（六）關(guān)于行政處罰的執行

為保障行政處罰決定的依法履行，補充完善執行制度，作以下修改：一是適應行政執法實(shí)際需要，將行政機關(guān)當場(chǎng)收繳的罰款數額由二十元以下提高至一百元以下。二是與行政強制法相銜接，完善行政處罰的強制執行程序，規定當事人逾期不履行行政處罰決定的，行政機關(guān)可以根據法律規定實(shí)施行政強制執行。三是明確行政機關(guān)批準延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結束之日起計算。四是明確當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的，加處罰款的數額在行政復議或者行政訴訟期間不予計算。（修訂草案第六十三條、第六十七條、第六十八條第二款）

（七）關(guān)于執法監督

為貫徹落實(shí)行政執法責任制和責任追究制度，強化對行政處罰行為的監督，作以下修改：一是增加規定罰款、沒(méi)收違法所得或者沒(méi)收非法財物拍賣(mài)的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。二是增加規定縣級以上人民政府應當定期組織開(kāi)展行政執法評議、考核，加強對行政處罰的監督檢查，規范和保障行政處罰的實(shí)施。（修訂草案第六十九條第三款、第七十條第一款）

此外，修訂草案對管轄、行政執法協(xié)助、行政執法資格等規定也作了補充完善。